摘要：新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度幾經(jīng)變革，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以后，實(shí)行了以農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)為主導(dǎo)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的提高。但經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，現(xiàn)有的土地制度在一些方面已經(jīng)顯現(xiàn)出與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的不適應(yīng)性，需要加以改進(jìn)和完善，以更好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地 制度建設(shè) 思考
　　
　　一、農(nóng)村土地權(quán)屬
　　
　　1、我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行勞動(dòng)群眾集體所有制，是社會(huì)主義公有制的一種基本形式，這是由我國(guó)憲法和有關(guān)法律明確規(guī)定的。但經(jīng)過(guò)多年來(lái)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)踐，在土地集體所有制的具體實(shí)現(xiàn)方式上越來(lái)越面臨一些矛盾和問(wèn)題。勞動(dòng)群眾集體所有不能解釋為集體內(nèi)的農(nóng)民共同所有，我國(guó)民法中共有權(quán)的概念是限于公民、法人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的范疇，不涵蓋農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)問(wèn)題，不論是農(nóng)民個(gè)人還是農(nóng)民的集合都不能對(duì)土地享有所有權(quán)，這就使得集體所有成為一個(gè)相對(duì)抽象的概念，實(shí)際上農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利缺乏可靠性和確定性。農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)也不是直接賦予農(nóng)民，根據(jù)我國(guó)《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，農(nóng)民通過(guò)與具有經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)包者訂立承包經(jīng)營(yíng)合同取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這表明農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種契約權(quán)利或合同權(quán)利。既然是契約權(quán)利，就在一定程度上取決于發(fā)包方和承包方的主觀意思表示，特別是發(fā)包方的主觀意志，而且既然是合同權(quán)利，那么合同就有可能因?yàn)槟承┰蛐薷?、變更、終止甚至毀約。此外，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定耕地、草地、林地承包期限分別為30年、30至50年和30年至70年，但同時(shí)經(jīng)過(guò)一定的程序可以進(jìn)行調(diào)整，而調(diào)整的事由缺乏法定化，這些都有可能導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)難以具有可靠的確定性和穩(wěn)定性，而且容易導(dǎo)致失范地侵占農(nóng)民土地和侵犯土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為，使農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害。
　　2、為了解決這些問(wèn)題，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界的同志分別提出了不同的思路。有的提出應(yīng)當(dāng)實(shí)行農(nóng)村土地的私有化，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶(hù)私有，這樣可以從根本上解決農(nóng)村的土地權(quán)屬問(wèn)題，使農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利具有完整性、確定性和穩(wěn)定性，以此構(gòu)建健全的農(nóng)民土地權(quán)益保障機(jī)制和有效的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制。這種土地私有化的觀點(diǎn)是不可行的。一方面土地私有化不符合我國(guó)社會(huì)主義制度的性質(zhì)和國(guó)家憲法、法律的規(guī)定，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下私有化是解決所有問(wèn)題的出路，更不能把我們的經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程理解為伴隨著私有化的過(guò)程；另一方面農(nóng)村土地的私有化會(huì)過(guò)度強(qiáng)化土地的分散經(jīng)營(yíng)和超小規(guī)模經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；陌l(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，也可能會(huì)走向另一極端，導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)的過(guò)度流轉(zhuǎn)，形成土地產(chǎn)權(quán)逐步向部分人的集中，加劇農(nóng)村的兩極分化，失去土地在農(nóng)村的社會(huì)保障意義。還有的同志提出，在農(nóng)村土地集體所有制的條件下，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，盡管農(nóng)民對(duì)土地沒(méi)有所有權(quán)，但可以從法律上給予物權(quán)化的保護(hù)，賦予農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)的屬性，以保障其權(quán)利的不可侵犯性。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的虛化，試圖從用益物權(quán)的角度來(lái)解決農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性問(wèn)題。它本質(zhì)上不是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，而是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，使經(jīng)營(yíng)權(quán)成為準(zhǔn)所有權(quán)，這不僅在實(shí)踐中存在障礙，在理論上也需要進(jìn)一步探討。此外，還有的同志提出農(nóng)村土地所有權(quán)的國(guó)有化等觀點(diǎn)，也不太符合我國(guó)國(guó)情和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)，在這里不再贅述。
　　3、筆者認(rèn)為，解決農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可靠性、確定性和穩(wěn)定性問(wèn)題，需要從正確界定我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的性質(zhì)和改進(jìn)其實(shí)現(xiàn)途徑入手，考慮可行的思路。根據(jù)農(nóng)村土地集體所有的特點(diǎn)，可以將集體所有制界定為勞動(dòng)群眾集體共有。實(shí)行集體共有與集體所有制的本質(zhì)是相吻合的，不需要改變農(nóng)村土地的所有制性質(zhì)，符合我國(guó)社會(huì)主義制度的特征和國(guó)家憲法、法律關(guān)于所有制的規(guī)定；同時(shí)又賦予了勞動(dòng)群眾集體內(nèi)的農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)屬性，但這種產(chǎn)權(quán)是集體內(nèi)農(nóng)民的共同產(chǎn)權(quán)，具有不可分割性。它的意義在于集體內(nèi)的每個(gè)農(nóng)民可以基于共同的產(chǎn)權(quán)屬性，依照法律直接享有平等的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種經(jīng)營(yíng)權(quán)是由共同產(chǎn)權(quán)派生出來(lái)的權(quán)利，不需要將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)先賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組，農(nóng)民再通過(guò)承包合同取得，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不再是契約權(quán)利或者合同權(quán)利。農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓、出租等流轉(zhuǎn)活動(dòng)，也可以以土地共有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)聯(lián)營(yíng)、入股，發(fā)展農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)和其他具有法人特征的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。實(shí)行農(nóng)村土地的集體共有是土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的發(fā)展和創(chuàng)新。它不同于我國(guó)現(xiàn)行民法意義上的共有權(quán)制度，仍然強(qiáng)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)公有制的集體性質(zhì)。既不是按份共有，土地產(chǎn)權(quán)不能分割，不能流轉(zhuǎn)；也不是共同共有，土地產(chǎn)權(quán)不能流轉(zhuǎn)，農(nóng)民依法取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)獨(dú)立，相互之間不承擔(dān)連帶經(jīng)營(yíng)責(zé)任。
　　
　　二、農(nóng)村土地管理
　　
　　按照我國(guó)《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。農(nóng)民集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。事實(shí)上現(xiàn)在普遍的情況主要是由村民委員會(huì)、村民小組行使農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為土地承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)包人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織多數(shù)并沒(méi)有真正發(fā)育起來(lái)或者只是形式上存在。這樣的體制導(dǎo)致了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)的合二為一，形成了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)的混同。
　　1、村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，其本身具有管理組織的性質(zhì)，具有辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)的職能，同時(shí)也具有協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作的任務(wù)。可以根據(jù)法律規(guī)定或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的授權(quán)或指派，在本村范圍內(nèi)從事一定的帶有行政屬性的管理工作。村民小組是村民委員會(huì)設(shè)立的內(nèi)部自治單位，與村民委員會(huì)具有同樣的性質(zhì)。因此將農(nóng)村集體土地的管理權(quán)由村民委員會(huì)、村民小組行使，是合理的，也符合法律原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的合作經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民可以按照自愿的原則參加，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，而不應(yīng)成為帶有行政化色彩的組織，不應(yīng)該賦予其農(nóng)村土地管理的職能。農(nóng)村的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)根據(jù)農(nóng)村土地集體共有的思路，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組中分離出來(lái)，直接、完整地給予集體內(nèi)的農(nóng)民，由農(nóng)民獨(dú)立、自主地行使。
　　2、農(nóng)村集體土地管理的另一個(gè)問(wèn)題是要進(jìn)一步放寬放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅可以合理利用土地資源，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，而且可以提高土地收益，增加農(nóng)民收入。一是增強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)的靈活性。國(guó)家對(duì)土地實(shí)行用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地；農(nóng)用地是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、草地、林地、農(nóng)業(yè)水利用地、養(yǎng)殖水面等。實(shí)行土地用途管制、按照國(guó)家規(guī)劃用地是非常必要的，但是對(duì)農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)不能限制過(guò)死，應(yīng)當(dāng)允許在農(nóng)業(yè)范圍和與農(nóng)業(yè)相關(guān)的領(lǐng)域根據(jù)市場(chǎng)需求自主選擇經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、經(jīng)營(yíng)方式，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)的靈活性。二是強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)民依集體共有權(quán)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有相對(duì)完整的權(quán)利屬性，排除了經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)需要經(jīng)過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組批準(zhǔn)的法律障礙，增強(qiáng)了土地流轉(zhuǎn)的自由性。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)可以有入股、租賃、他人承包、委托經(jīng)營(yíng)等多種形式，也可以用于抵押、擔(dān)保等進(jìn)行其他經(jīng)營(yíng)或融資。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，既可以是農(nóng)內(nèi)流轉(zhuǎn)，經(jīng)過(guò)法定的程序也可以農(nóng)外流轉(zhuǎn)。農(nóng)內(nèi)流轉(zhuǎn)可以有效地發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，形成農(nóng)村股份合作制經(jīng)濟(jì)或其他具有法人性質(zhì)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)實(shí)體，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化程度的提高。農(nóng)外流轉(zhuǎn)也可以采取不同形式的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，有效地增加農(nóng)民收益。
　　3、按照我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用；任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，其依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)農(nóng)村集體土地的征用主要有三部分：一是公共設(shè)施和公益事業(yè)的需要，二是工業(yè)發(fā)展的需要，三是商業(yè)開(kāi)發(fā)的需要。存在的問(wèn)題是：第一，無(wú)論哪種情況的土地征用，都是對(duì)土地所有權(quán)性質(zhì)的改變，將集體所有改變?yōu)閲?guó)有，對(duì)農(nóng)村集體和農(nóng)民而言都是采取補(bǔ)償?shù)霓k法，沒(méi)有體現(xiàn)土地所有權(quán)的價(jià)值和土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)支付的對(duì)價(jià)。第二，集體土地征用后，政府通過(guò)土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓獲得較多的地價(jià)收入，但沒(méi)有更多地用于失地農(nóng)村和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入。除了公共設(shè)施和公益事業(yè)的征地外，作為工業(yè)用地和商業(yè)用地的集體土地征用后，由政府進(jìn)行土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民集體土地不能直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，需經(jīng)政府征用變成國(guó)有土地后進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，然后進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)。政府通過(guò)對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的控制獲得高額的地價(jià)收入。商業(yè)用地使用權(quán)都要在二級(jí)市場(chǎng)上掛牌上市，其交易價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征用土地時(shí)的補(bǔ)償價(jià)格。對(duì)工業(yè)用地的使用權(quán)，地方政府往往出于吸引投資的目的，轉(zhuǎn)讓價(jià)格較低，但通過(guò)土地對(duì)工業(yè)的投入可以增加稅收和財(cái)政收入。
　　作者單位：平頂山工學(xué)院
　　
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