[摘 要] 2006年1月1日起至今，修改后的個人所得稅法已實施一年的時間。對政策效果而言，一年是一個十分短暫的時期，不能作為評價一項政策的有效階段。這次改革，是建立在以往所得稅法的基礎(chǔ)上所作的局部改良，因此，以新舊政策的比較去探討新政策出臺的時代適應(yīng)性及未來改革的發(fā)展方向是研究新政策的一種思路。
　　[關(guān)鍵詞] 個人所得稅 扣除標準 征收管理
　　
　　一、改革背景及研究思路
　　
　　1980年全國人民代表大會通過《中華人民共和國個人所得稅法》，個人所得稅設(shè)置的初衷出于防止個人收入的差距過大。隨著改革開放的深入，90年代中期進行了稅制的重大改革，扣除標準也由1980年制定的400元上調(diào)到800元。任何一個稅種的出臺都有兩個作用：一是調(diào)控，二是為國家聚集一定的財富。個人所得稅的調(diào)控功能主要是平均收入之間的差距。當時800元是一個相對較高的收入，現(xiàn)在800元在上海、深圳等高消費地區(qū)，只是維持基本的生活水平。個人所得稅已不再是“劫富濟貧”的政策工具，開始成為國家稅收的一個主要稅種，因此，要求改革個人所得稅稅法的呼聲在全國范圍內(nèi)此起彼伏。2005年10月27日，在各方壓力下，新的《中華人民共和國個人所得稅法》出臺，并于2006年1月1日起實施。
　　我們很難在新政策實施的一年里看到改革后的顯著效果，但是可以從對比的角度討論新政策的意義及仍須改進的問題。本文的研究思路如下：先拋出舊政策存在的不足，通過新舊政策的對比談新政策對已有問題的改進及對現(xiàn)實的影響意義，最后對未來個人所得稅改革的趨勢、方向提出建議。
　　
　　二、舊政策存在的問題
　　
　　1、只看收入，不看負擔
　　舊的個人所得稅的問題首先在于征收只看收入，不看負擔。稅務(wù)部門在征收個人所得稅時，根本不會關(guān)心你這個月有哪些開銷。只要你取得了收入，就必須納稅。正是這種冰冷的原則，使個人所得稅飽受質(zhì)疑。
　　2、高收入人群每年稅收收入流失嚴重
　　個人所得稅的另一大問題是其調(diào)節(jié)貧富差距的功能失效，工薪階層反而成為了納稅主力。1980年，我國個人所得稅開征之際，城鎮(zhèn)職工平均每月工資收入僅為63.5元，遠遠達不到400元的納稅門檻。那時，個人所得稅主要用來調(diào)節(jié)富人的過高收入。但是今天這個稅種已經(jīng)開始把普通工薪階層口袋里的收入源源不斷地聚積到政府手里。有數(shù)據(jù)顯示，我國個人所得稅中，工薪階層繳納額占去了半壁江山。目前在我國，作為衡量社會貧富分化的基尼系數(shù)已超過了0.4，已經(jīng)達到貧富分化的警戒線。而西方發(fā)達國家這個系數(shù)一般在0.3與0.4之間，這說明我國的個人所得稅未能很好地發(fā)揮調(diào)節(jié)貧富差距的功能。高收入者納稅不高成為個人所得稅遭到置疑的另一個重要因素。
　　3、我國現(xiàn)行個人所得稅制采用分類稅制模式，對不同來源所得，用不同征收標準和方法
　　這種稅制模式既不能全面地體現(xiàn)納稅人的真實納稅能力及稅收的公平原則，也與個人所得稅的主要目標產(chǎn)生沖突，對收入分配的調(diào)節(jié)力度非常有限，同時分類課稅模式也不能有效發(fā)揮個人所得稅的累進稅率結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟的自動穩(wěn)定作用。同一收入水平的個人因其收入來源渠道不同，適用的稅率不同，最終負擔水平也不相同。
　　4、稅源隱蔽難監(jiān)控
　　隨著我國改革開放及市場經(jīng)濟的發(fā)展，個人所得由單一向多元化、公開向隱蔽化、相對集中向分散化發(fā)展，這種個人所得的“三化”現(xiàn)象還在逐漸擴大，使得個人收入來源渠道增多，人們的收入水平顯著提高，收入結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜。除稅法上列舉的11項內(nèi)容外，還有許多隱蔽性收入及灰色收入等稅務(wù)機關(guān)無法實施監(jiān)控，即使在相當窄的課稅范圍內(nèi)還規(guī)定了一些免稅、減稅，致使大量的稅收收入悄悄流失掉，這就造成個人所得稅稅源難以控管。
　　5、費用扣除不合理
　　我國個人所得稅的費用扣除，分別按不同的征稅項目采用定額和定率兩種扣除方法。但在一些具體問題的處理上，既不符合個人所得稅的國際慣例，也與我國的實際情況相脫離。這一方面給征納雙方都帶來計算上的困難；另一方面也存在不合理、不公平的因素，表現(xiàn)在既沒有考慮通貨膨脹與價格水平的因素，更沒有考慮贍養(yǎng)老人及撫養(yǎng)子女的不同情況。
　　6、稅率設(shè)計欠公平
　　我國現(xiàn)行個人所得稅適用兩種稅率，即超額累進稅率和20%的比例稅率。超額累進稅率也存在有工資薪金所得適用9級超額累進稅率，個體工商戶生產(chǎn)、經(jīng)營所得和對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得適用5級超額累進稅率的差異。這種稅率制度在世界各國是不多見的。我國個人所得稅的稅率形式不僅增加了稅制的復(fù)雜性，也損害了經(jīng)濟效率，引起了納稅人的諸多不滿。
　　7、征管手段較落后
　　個人所得稅是所有稅種中納稅人最多的一個稅種，征管工作量相當大，由于稅務(wù)機關(guān)征管手段落后，很難掌握納稅人同一應(yīng)稅項目的不同收入來源，而且稅務(wù)機關(guān)與金融機構(gòu)尚未聯(lián)網(wǎng)，根本談不上對納稅人收入的有效監(jiān)督，更無法掌握納稅人的真實收入。我國目前實行的代扣代繳和自行申報兩種征收方法，申報、審核扣繳制度等都不健全，難以實現(xiàn)預(yù)期效果。
　　
　　三、新舊政策的比較及其意義
　　
　?。ㄒ唬┬屡f政策的比較
　　在第六條第一款，舊政策規(guī)定：“工資、薪金所得，以每月收入額減除費用八百元后的余額，為應(yīng)納稅所得額。”新政策則為：“工資、薪金所得，以每月收入額減除費用一千六百元后的余額，為應(yīng)納稅所得額?！辈煌c主要在于扣除標準不同。在第八條，舊政策規(guī)定：“個人所得稅，以所得人為納稅義務(wù)人，以支付所得的單位或者個人為扣繳義務(wù)人。在兩處以上取得工資、薪金所得和沒有扣繳義務(wù)人的，納稅義務(wù)人應(yīng)當自行申報納稅?！毙抡邉t改為：“個人所得稅，以所得人為納稅義務(wù)人，以支付所得的單位或者個人為扣繳義務(wù)人。個人所得超過國務(wù)院規(guī)定數(shù)額的，在兩處以上取得工資、薪金所得或者沒有扣繳義務(wù)人的，以及具有國務(wù)院規(guī)定的其他情形的，納稅義務(wù)人應(yīng)當按照國家規(guī)定辦理納稅申報?？劾U義務(wù)人應(yīng)當按照國家規(guī)定辦理全員全額扣繳申報?！辈煌c在于將自行申報改為全員全額扣繳申報。
　　（二）新政策實施的現(xiàn)實意義
　　1、改革個人所得稅扣除標準的意義
　　（1）對納稅人的影響。根據(jù)國家稅務(wù)總局的統(tǒng)計，2004年中國個人所得稅收入1700多億元，65%來源于工薪階層。從這一角度分析，調(diào)高個人所得稅的納稅扣除標準使工薪階層受益最大，可以更好地保障工薪階層的收入。中央財經(jīng)大學財政學院副院長楊志清認為，費用扣除額調(diào)至1600元后，月收入在2000元至3000元的工薪階層受益最大。還有一些專家經(jīng)測算后指出，扣除標準提高后，收入越低，減負越多，收入越高，減負越少。從這個角度來說，1600元的扣除標準的確照顧了中低收入者的利益，有利于發(fā)揮個稅對收入分配差距的調(diào)節(jié)作用。由于政策的調(diào)整導致的收入間接性的增長，工薪階層可以在以下幾個方面處理這部分收益：增加家庭和個人的物質(zhì)商品消費，包括生活必需品和高檔消費品。這種商品的消費會進一步刺激物質(zhì)生產(chǎn)部門的生產(chǎn)；增加勞務(wù)商品的消費。服務(wù)性行業(yè)會因此而進一步繁榮；具有儲蓄偏好的人群，將增加儲蓄的存量，因此國民經(jīng)濟投資體系將會得到更多的投資資金；增加直接投資，包括物質(zhì)資本投資和人力資本投資。增加的投資使得生產(chǎn)規(guī)模會進一步擴大。勞動力接受教育程度越高，勞動者的創(chuàng)造能力越強，國民經(jīng)濟的經(jīng)濟增長速度會進一步提高。
　?。?）對政府的影響。個人所得稅扣除標準的調(diào)高，短期內(nèi)政府可支配的收入肯定會因個人所得稅征收的減少而減少，現(xiàn)在新政策每月扣除標準上升到1600元，工薪階層納稅面進一步降至26%左右，即超過七成的工薪階層今后將不用交納個人所得稅。全國的年個人所得稅稅收將減少280億左右。納稅人會選擇如何處理由于稅收減少帶來的這部分收入。只要這部分資金用于整個國民經(jīng)濟的循環(huán)體系內(nèi)，國民經(jīng)濟各部門的生產(chǎn)就會由于這部分資金的帶動而受到不斷的刺激，因而會形成新的經(jīng)濟增長點。所以，從長期和全局范圍內(nèi)來看，產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大后，政府必然會從擴大的社會經(jīng)濟中取得更多的收入。
　　
　　2、征收管理改革的意義
　　2005年推出的個稅征收管理改革十分搶眼，代表了我國個稅改革的方向，真正讓所得稅發(fā)揮應(yīng)有的功能。筆者認為這其中體現(xiàn)的改革與示范意義大于實際意義，更多是體現(xiàn)一種政策導向。
　?。?）一戶式“鎖定每個人。新《個人所得稅管理辦法》第四條規(guī)定：省以下（含省級）各級稅務(wù)管理機關(guān)將逐步對中國境內(nèi)的每個納稅人建立收入和納稅檔案，實施”一戶式“動態(tài)管理。稅務(wù)部門還將與金融等部門協(xié)作，通過評估分析找出收入與納稅異常的個人實施重點檢查。
　?。?）明細賬記錄扣繳質(zhì)量。新辦法規(guī)定的“代扣代繳明細賬制度”是指，企業(yè)在扣繳個稅時還要向稅務(wù)機關(guān)報送其支付收入的個人所有的基本信息、支付個人收入和扣繳稅款明細信息以及其他相關(guān)涉稅信息，并按每個人逐項填寫完整。稅務(wù)機關(guān)則利用這些信息來控制扣繳質(zhì)量，同時還將與其同期財務(wù)報表交叉比對，防止扣繳義務(wù)人虛列工資總額。同時扣繳義務(wù)人也將建立檔案，除了基本信息外，應(yīng)納稅所得額、免稅收入、應(yīng)納稅額、納稅人數(shù)、減免稅額、罰款等都將記錄在案。
　　（3）人人都將雙向申報?！半p向申報”是新辦法的一個特色。用人單位要申報扣繳情況，雇員個人也要申報各項收入。通過雙向申報一方面由個人自行申報各項收入，另一方面通過與扣繳信息的比對發(fā)現(xiàn)問題，并要求納稅人及時修正申報，這體現(xiàn)了一定的人性化理念。
　　（4）部門配合堵住漏洞。新《辦法》第二十條規(guī)定：稅務(wù)機關(guān)應(yīng)重點加強與公安、檢察、法院、工商、銀行、文化體育、財政、勞動、房管、交通、審計、外匯管理等部門的合作聯(lián)系。可以想象，如此部門協(xié)作一旦成功，每個人的收入來源就會變得透明，比如房屋出租收入、家教收入、演出收入等都將被監(jiān)控，甚至兌換外幣的差價款都能被查到。
　?。?）高收入人群被重點鎖定。新辦法詳細規(guī)定了，金融、保險、證券、電力、電信、房地產(chǎn)、高新技術(shù)企業(yè)、中介機構(gòu)、體育俱樂部等高收入行業(yè)人員；以及民營經(jīng)濟投資者、影視明星、歌星、體育明星、模特等高收入個人，將被納入重點納稅人范圍，同時還規(guī)定對知名度較高、收入項目較多者等六類人實施重點管理。
　　（6）全員全額評估納稅。全員全額管理是指凡取得應(yīng)稅收入的個人，無論收入額是否達到個人所得稅的納稅標準，均應(yīng)就其取得的全部收入，通過代扣代繳和個人申報，全部納入稅務(wù)機關(guān)管理。而目前我國的個稅扣繳明細申報，僅就達到納稅標準的個人收入進行登記，而且基本屬工資性收入。
　　
　　四、完善我國個人所得稅的幾點思考
　　
　　1、個人所得稅征稅方式的選擇。個人所得稅的征稅方式有三種類型：一是分類征稅制，二是綜合征稅制，三是分類綜合征稅制。在實踐中，各國都根據(jù)自己的客觀情況和主觀需要，選擇了相應(yīng)的征稅方式。中國目前實行的是分類征稅制。但為了解決我國現(xiàn)行個人所得稅存在的問題，財政部官員表示，我國個人所得稅制將由分類征收向綜合征收與分類征收相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變。根據(jù)新的改革設(shè)想，我國將可能對個人的經(jīng)常性收入，如工資、薪金等實行綜合征收的方法，按月預(yù)繳，年終匯算清繳，多退少補；對其余的非經(jīng)常性個人收入，如稿費、彩票中獎收入等，依然采取分類征收的方法。對經(jīng)常性收入實行綜合征收，在一定程度上可以改變稅負不公的現(xiàn)象。
　　2、個人所得稅的免稅項目應(yīng)體現(xiàn)人性化。世界各地都在對費用扣除的范圍、標準做一些調(diào)整，我國也應(yīng)該如此，以體現(xiàn)稅收的人性化。我國現(xiàn)行個人所得稅在征收時，可以參照發(fā)達國家的做法，考慮到每個人的具體情況，分別對待，不搞簡單的“一刀切”。
　　3、個人所得稅的稅率設(shè)計。除簡單提高免征額外，減少級次、擴大級距并降低稅率，特別是3000～5000元這一區(qū)間內(nèi)的收入應(yīng)采取低稅率政策，因為這一階層屬于中等收入階層，在全國所占比例并不大，但消費潛力非常大。稅率過高會抑制中國的消