[摘 要]績效考核可以為公務(wù)員的晉級、獎懲、培訓和任用提供科學依據(jù)，是公務(wù)員管理中的重要環(huán)節(jié)。我國現(xiàn)行公務(wù)員績效考核體系尚有許多方面需要改進，英美國家相對成熟的公務(wù)員考核制度可以給我們以啟示和借鑒。
　　[關(guān)鍵詞] 公務(wù)員 績效考核
　　
　　政府公務(wù)員績效考核作為一項有效的管理措施，在公共行政中受到了廣泛關(guān)注。20世紀70年代后，英國首先進行了現(xiàn)代政府行政改革，建立了比較完整的公務(wù)員績效考核制度。美國于1993年頒布了《政府績效與成果法案》，以立法的形式明確了政府（包括公務(wù)員）績效考核的概念與制度。我國隨著政府目標責任制的推行，也開始進行公務(wù)員績效考核并取得了一定的進展，但是不可否認，我國公務(wù)員績效考核尚存在許多問題。對英美國家比較成熟的公務(wù)員考核制度進行分析，可以給我們以啟迪。
　　
　　一、公務(wù)員績效考核的涵義
　　
　　公務(wù)員績效考核是國家行政機關(guān)依照管理權(quán)限，根據(jù)《公務(wù)員》法和其他有關(guān)規(guī)定，對所屬公務(wù)員的思想品德、工作成績、工作能力、工作態(tài)度、廉潔狀況等進行考察和評價，并以此作為公務(wù)員獎懲、培訓、辭退、輪崗、使用以及調(diào)整職務(wù)、級別和工資的依據(jù)。
　　績效考核是績效管理的一個核心環(huán)節(jié)。在知識和信息全面發(fā)展的時代，在公共部門及其人員發(fā)展中，公務(wù)人員績效管理成為組織戰(zhàn)略管理的重要組成部分。在戰(zhàn)略管理的框架之下，對公務(wù)人員的績效考核，不僅為個人提供了其工作情況的反饋，而且也使得組織的目標更加清晰；同時，這種考核對公務(wù)人員的能力和努力也做出了更準確的評價，因而也產(chǎn)生了更加有效的引導。
　　
　　二、英美公務(wù)員績效考核的可借鑒之處
　　
　　對公務(wù)員的考核，各國都十分重視，雖然社會性質(zhì)、價值觀念、文化背景不同，不同國家的公務(wù)員的考核內(nèi)容各有其不同的側(cè)重，但是，縱觀英美國家公務(wù)員考核制度，也有很多相通的方面可供我們借鑒：
　　1、全面合理的考核標準
　　英國公務(wù)員績效考核標準，因公務(wù)員所在的部門各異，所從事的職業(yè)各不相同，而對每個公務(wù)員績效考核的內(nèi)容不同，對擔任領(lǐng)導職位的公務(wù)員、對政務(wù)類的公務(wù)員、對事務(wù)類的公務(wù)員以及對專業(yè)技術(shù)類的公務(wù)員，在確定評估內(nèi)容時會有不同的側(cè)重，但凡是能夠量化的都要評估數(shù)量和質(zhì)量。一般績效考核的內(nèi)容，主要是指對公務(wù)員共性的素質(zhì)要求。英國在公務(wù)員隊伍建設(shè)中重用通才，這就決定了績效考核的內(nèi)容比較廣泛，主要有十個方面的素質(zhì)要求：（1）觀察和分析問題的能力；（2）溝通與交流的能力；（3）崇尚客戶的意識能力；（4）宏觀決力；（5）處理人際關(guān)系的能力；（6）領(lǐng)導和管理的能力；（7）組織意識的能力；（8）高效率工作的能力；（9）計劃與組織能力；（10）全局意識能力。這十個方面的考核內(nèi)容都比較抽象，所以在這十個大的能力框架下又各有相應(yīng)的行為描述，以便用現(xiàn)代化的科學手段加以量化，力求使公務(wù)員績效考核的標準更科學、更合理、更規(guī)范，簡單明確，既便于掌握，又便于執(zhí)行。
　　美國也是典型的采用工作標準考績制的國家，通過職位分析，規(guī)定每個職位必須完成的工作數(shù)量、質(zhì)量、時限、方法等，然后針對不同的職位制定相應(yīng)的考核標準。例如，針對工作程序與方法較為固定，工作成果數(shù)量易于計算，工作時間易于估計的職位，一般從工作數(shù)量訂立工作標準；對于完成工作有時限要求的職位，則采用工作時限標準；還對公務(wù)員的工作態(tài)度制定了相應(yīng)的標準，規(guī)定處理工作時，在姿態(tài)、儀態(tài)、精神、言辭等方面應(yīng)達到的要求。
　　2、詳細多層的考核等級
　　英國在實施公務(wù)員績效評估過程中，為了比較準確和客觀地反映每個公務(wù)員在一年中工作狀況的優(yōu)劣程度，無論是中央政府公務(wù)員還是地方政府工作人員的績效考核，都規(guī)定評估的不同檔次。從全國的情況來看，大體分為三至七個不同檔次，多數(shù)部門分為五個檔次。在英國有代表性的是以下三種類型：
　　第一、內(nèi)閣辦公室式的分檔法。英國內(nèi)閣辦公室制定的公務(wù)員績效考核標準，在全國有一定的普遍性和代表性。內(nèi)閣辦公室把考核標準分為五個級別檔次，即：一級最出色；二級比較出色；三級能夠達到圓滿程度；四級需要改進；五級業(yè)績不佳，不能接受。在公務(wù)員績效考核過程中，公務(wù)員的直接上級按照考核的內(nèi)容，根據(jù)被評估人一年的業(yè)績表現(xiàn)，用打分的辦法，在五個考核標準中，確定其中的一個級別檔次。
　　第二、公務(wù)員學院式的分檔法。英國公務(wù)員學院的管理與中央政府部門的管理有所不同，管理者對工作人員的績效考核標準也略有區(qū)別，他們把考核標準分為四個級別檔次，即：一級為杰出，能出色完成工作目標，高于要求標準；二級為高效，某些工作超出目標要求的標準；三級為有效，能在本崗位達到所有的目標要求；四級為不佳，有許多方面達不到目標要求，需要別人協(xié)助。
　　第三、貿(mào)工部式的分檔法。英國貿(mào)工部對工作人員的績效考核標準，比其他部門分得更細一些，他們把考核標準分為七個級別檔次，即：一檔為1級，工作杰出；二檔為2級加，工作比較杰出；三檔為2級，超出工作標準；四檔為3級加，剛剛達標，沒有失誤；五檔為3級，剛剛達標，偶有失誤；六檔為4級，達不到標準；七檔為5級，工作不能被接受。貿(mào)工部雖然把考核標準定為七個檔次，但仍是由前述的五級標準演變而來的。
　　3、嚴格規(guī)范的考核程序
　　英國公務(wù)員的考績，首先由人事部門擬訂考察報告表，包括一般項目、現(xiàn)有職務(wù)、被考核人能力分析評估、訓練需求、調(diào)整工作的看法、晉升可能性、發(fā)展?jié)撃?、綜合考評、復評人考評報告等內(nèi)容，然后將考察報告表下發(fā)至公務(wù)員的直接主管，由直接主管負責對下屬公務(wù)員進行初評，初評結(jié)束后，再由上一級主管復評，在復評前，上級主管通常要與被考績?nèi)嗣嬲劊p方就工作本身、工作改進及如何履行職責等方面的問題交換意見，取得共識，最后，上級主管才在考察報告表上注明對考核結(jié)果的復評意見。無論被評估者所在部門采取哪種考核標準，管理者做出的評估結(jié)論，都要先同被考核者本人見面，然后再報管理者的上級。要充分體現(xiàn)考核是一個全公開的過程，也是一個相互溝通的過程。
　　美國對公務(wù)員的考績，也要經(jīng)過被考核人的直接上級初評，本單位的負責人復評兩個流程，以保證考核結(jié)果的公正性。
　　4、靈活多樣的考核方法
　　英國除了一年一度通過填寫考察報告表的方式對公務(wù)員進行考核外，還有一種叫做職業(yè)發(fā)展面談的考核方式。面談通常由人事部門主持，每3到5年舉行一次，目的是通過了解公務(wù)員的抱負、喜好、資質(zhì)等方面情況，進一步發(fā)現(xiàn)和挖掘公務(wù)員的潛能，保證人盡其才。
　　在美國，主管要為其下屬的公務(wù)員建立考核手冊，記錄下屬的平時表現(xiàn)，是否有缺勤、遲到，是否遵守日常辦公規(guī)則等，而且每三個月作一次考核檢查，并評出等次。
　　5、激勵強化的考核結(jié)果
　　英國公務(wù)員績效考核制度，中央政府部門與地方政府在掛鉤內(nèi)容、掛鉤形式和掛鉤幅度等方面并不完全相同。中央政府部門普遍與加薪掛鉤，并不直接與晉職掛鉤，只是可以作為職位升遷的依據(jù)，在職位有空缺時，優(yōu)先加以考慮。地方政府則直接與晉升加薪掛鉤。
　　中央政府：以內(nèi)閣辦公室為例，內(nèi)閣辦公室規(guī)定，在公務(wù)員績效評估中，當年被評為一級的，在第二年加薪1000英鎊，二級的加薪500英鎊，三級的加薪100英鎊，四、五級的不能加薪。貿(mào)工部規(guī)定，在公務(wù)員績效評估中，當年被評為一檔的，第二年加薪6%，二檔的加薪4%，三至五檔的加薪2%，六至七檔的不但不加薪，有的還要被辭退或解雇。
　　
　　地方政府：以桑德蘭市（Sunderland）為例，政府工作人員在績效評估中，被評為A檔的，要在當年內(nèi)提升，工資增長6%；被評為B檔的，要在第二年內(nèi)提升，工資增長4%；被評為C、D兩檔的，職位不升，工資增長2%；被評為E檔的，職位不升，工薪不增。
　　在英國，公務(wù)員績效評估后，還將根據(jù)被評定的檔次，有目的地選送公務(wù)員參加學院培訓，使其在限定時間內(nèi)掌握一定的知識和技能，為更好地完成本職工作和將來的升遷打下基礎(chǔ)。這樣，公務(wù)員的績效考核同被評估者個人的發(fā)展前途和物質(zhì)利益結(jié)合起來了，降低了考核的敏感性，有利于激勵被考核者。
　　美國一貫強調(diào)擇優(yōu)晉升的原則，考核為特別優(yōu)異者，提升工資一級，考核為不滿意者，要按其程度分別予以減薪、降級免職等處分。
　　
　　三、對我國公務(wù)員考核的啟示
　　
　　應(yīng)該說，我國公務(wù)員引入績效考核機制，已取得了有目共睹的成效并產(chǎn)生了一定的影響，但有些問題還需要作進一步思考：
　　1、制定科學、有效、詳細的公務(wù)員考核標準
　　在公務(wù)員考核中，考核標準是考核工作的評價依據(jù)，公務(wù)員績效考核指標的設(shè)計是否科學合理，直接關(guān)系到考核的準確性和有效性。一般來說，合適的考核指標應(yīng)該是基于工作分析之上的，不同部門的不同類別、不同層次的公務(wù)員應(yīng)制定不同的考核指標體系。
　　我國《公務(wù)員法》第三十三條規(guī)定：“對公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績?！彪m然比《國家公務(wù)員暫行條例》有所進步，增加了一個方面即“廉”，相比英美國家來說，也還只是原則性的規(guī)定，標準過于籠統(tǒng)，只有大的方面，沒有細化，沒有把這五方面量化。沒有具體化、數(shù)量化的考核標準，不僅會使考核要注重實績這一原則無法落實，而且在考核實踐中也很難把握。
　　要建立標準化的績效考核指標體系。首先，要在工作分析的基礎(chǔ)上設(shè)立指標。對每個機構(gòu)的職位先進行工作分析，明確每個職位的具體職責，然后再結(jié)合該部門的戰(zhàn)略目標和所屬的系統(tǒng)設(shè)置指標。其次，要增強現(xiàn)行考核標準的針對性，考核內(nèi)容要和崗位職責一致。不同級別的公務(wù)員要求不盡相同，如果根據(jù)職務(wù)性質(zhì)和業(yè)務(wù)要求，將對公務(wù)員的考核與不同崗位責任制與目標責任制相結(jié)合，依層次的不同而有所側(cè)重，就能夠使考核標準具有較強的針對性，增強考核的可操作性。然后，要建立定量分析和定性分析相結(jié)合的績效評估體系。不能局限于德、能、勤、績、廉大致方面的考核，而應(yīng)制定考核測評表，細化為許多小的方面，成為可量化的指標?？冃е笜说脑O(shè)立應(yīng)實事求是，能予以量化的，均用數(shù)量化表示，不能的則采用描述表示。最后，考核指標的制定應(yīng)由考核專家和考核對象共同參與?？己藢＜覒?yīng)充分聽取被考核對象的意見，在正式確定考核標準之前，應(yīng)盡量爭取他們的同意。只有這樣，制定出的考核指標才有針對性和可操作性，也更易為考核對象所認同，自覺接受考評。
　　2、健全考核流程，重視考核結(jié)果的反饋環(huán)節(jié)
　　公務(wù)員績效評估是一種專業(yè)性較強的管理活動，只有設(shè)計出科學合理的評估程序才能保證評估結(jié)果的公正性和可信度。公務(wù)員法第五章關(guān)于公務(wù)員考核的程序規(guī)定“個人按照職位職責和有關(guān)要求進行總結(jié)，主管領(lǐng)導在聽取群眾意見后，提出考核等次建議，由本機關(guān)負責人或者授權(quán)的考核委員會確定考核等次?！闭f明我國現(xiàn)行公務(wù)員評估方式一般是采用自上而下的評估模式，這一過程并沒有進行評估人與被評估人之間的有效溝通，被評估人僅僅作為一個被動的客體接受評估主體的單向評價。相對于英美國家的考核程序中的有效溝通，這種單向的評估模式不但容易造成對評估結(jié)果的誤解和分歧，而且也容易導致評估的不公正和腐敗的滋生。所以，這樣的評估程序很難做到科學化、合理化、規(guī)范化，存在很大的隨意性，甚至流于形式。
　　應(yīng)該制定嚴格的考核程序，尤其應(yīng)該強調(diào)面談。在被考核者的上級部門負責人最終決定考核等次之前，應(yīng)該由考核者與被考核者進行考核后面談，將考核的初步結(jié)果反饋給公務(wù)員，指出工作中存在的問題，討論改進的方法，同時應(yīng)該允許被考核者對考核結(jié)果提出異議，并可向考核者的上級提出復議和申訴。通過反饋面談，可以指出問題，總結(jié)經(jīng)驗，改進公務(wù)員的工作，進而提高行政組織的績效。
　　3、采用靈活的績效考核方法
　　360度考核法。國家機關(guān)是一個面向全社會的服務(wù)型、管理型機構(gòu)，公務(wù)員的工作既要對上級機關(guān)負責，也要對服務(wù)與管理對象負責，因此為了能較準確地反映被考核者的實際情況，并盡可能減少人為因素所造成的偏差，對公務(wù)員績效的評價，可以采用目前在一些跨國企業(yè)中流行的360度考核方法全方位的評價公務(wù)員工作，評價者除了其直接上級外，還應(yīng)該包括同級、下級和機關(guān)外部的行政行為服務(wù)對象等，只是在實際運用中，對不同考核者賦予不同的權(quán)重。
　　事實記錄法。對公務(wù)員工作行為態(tài)度考核的事實依據(jù)表格，在公務(wù)員的某些行為發(fā)生后，仔細填寫事先設(shè)計好的表格，詳細記錄此次行為發(fā)生的時間、采取的管理行為、管理者采取行為的時間、所實施的措施效果如何等等詳盡的情況，作為公務(wù)員季度或年終考核的依據(jù)，同時也是作為管理者是否履行了管理職責進行考核的依據(jù)。
　　采用現(xiàn)代考核手段?？己巳蝿?wù)的繁重、復雜使得廣泛應(yīng)用計算機、網(wǎng)絡(luò)、心理學等手段進行公務(wù)員績效考核變得越來越必要，而國內(nèi)電子政務(wù)建設(shè)的日益完善，也為公平、公正、公開的實施公務(wù)員績效考核提供了便利。例如利用因特網(wǎng)進行的民意測驗、公眾反饋就是一種有益的嘗試。政府部門可以利用網(wǎng)上調(diào)查的方式及時收集民眾對本部門公務(wù)員的總體績效的反饋信息，這些信息通常都可以作為公務(wù)員績效考核的重要參考加以利用。
　　4、充分利用考核結(jié)果
　　公務(wù)員績效考核制度之所以能夠長期持久地堅持下來，很重要的一個原因，在于它不僅僅是一種精神激勵，而且同被考核者個人的發(fā)展前途和物質(zhì)利益掛鉤。這就使管理者與被考核者雙方，都增強了貫徹執(zhí)行績效考核制度的自覺性和主動性。
　　我國《公務(wù)員法》第三十七條，雖然明確指出了公務(wù)員的考核作為職務(wù)、級別、工資以及公務(wù)員獎勵、培訓、辭退的依據(jù)，但獎勵程度輕，獎勵的面過于小，起不到對公務(wù)員的激勵作用，對于考核結(jié)果的使用同樣存有不當之處。一方面對優(yōu)秀公務(wù)員的獎勵太輕，《公務(wù)員法》規(guī)定“公務(wù)員在定期考核中被確定為優(yōu)秀、稱職的，按照國家規(guī)定享受年終獎金”，也就意味著定期考核中被確定為優(yōu)秀和被確定為稱職的公務(wù)員并無多少區(qū)別。相反，對那些因嚴重違反公務(wù)員紀律而受到記過、記大過、降級、撤職處分的人員，在受處分期限內(nèi)，只是不確定考核等次，即在一定時期內(nèi)(最多不超過兩年)影響晉級增資而已，因此顯失公平。而英美國家充分利用考核結(jié)果并將其與公務(wù)員的晉升加薪緊密相連，甚至影響公務(wù)人員的職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃。
　　科學運用考核結(jié)果，可以充分發(fā)揮年度考核的激勵鞭策作用?？己说哪康氖仟剝?yōu)罰劣，其落腳點在于使考核結(jié)果同公務(wù)員的升降、獎懲、去留等切身利益直接掛鉤。否則，考核就會形同虛設(shè)，流于形式。一是要將公務(wù)員的獎勵力度加大，獎勵范圍應(yīng)適當擴大，加大對公務(wù)員的懲罰力度。二是切實實行考核結(jié)果與公務(wù)員的職位升降、工資、獎勵、培訓、辭退相結(jié)合。在對國家公務(wù)員平時考核的基礎(chǔ)上，在考核中按德、能、勤、績、廉的標準衡量，根據(jù)民主測評排名及實際工作表現(xiàn)，對公務(wù)員進行考核評出等級。只有這樣，才能真正調(diào)動公務(wù)員的積極性，徹底改變公務(wù)員定期考核中的“和稀泥”現(xiàn)象。
　　5、重視行政部門的績效文化建設(shè)
　　有別于英美國家的法治傳統(tǒng)和已經(jīng)形成的績效觀，我國歷來是個“人治”色彩比較濃厚的國家。在“人治”濃厚的環(huán)境下，人情關(guān)系、主觀臆斷往往取代科學、客觀的評估標準而成為左右評估的主要因素，而工作績效、科學考核、公眾評價、法治管理等現(xiàn)代績效評估理念難以深入人心。另一方面，目前我國不少政府部門不是把評估作為提高管理水平的正面措施，而是作為績效預(yù)防的手段，當某一方面問題成堆，社會反映強烈時，才采取諸如大檢查、專項調(diào)查、大評比等方式謀求改進，因而總陷于被動。這樣一來，我國的公務(wù)員績效評估工作一直徘徊在比較低的水平，難以有所突破。
　　要達到績效考核的目的，需要公務(wù)員思想上的認同、行動上的支持和能力上的支撐，因此應(yīng)該在行政部門中建設(shè)以人為本的績效文化，形成政府績效管理的“軟環(huán)境”。作為公務(wù)員制度改革成果之一的公務(wù)員績效考核，其在公務(wù)員隊伍和社會公眾中所得到的認同和理解還是遠遠不夠的，這在一定程度上也是公務(wù)員績效考核往往被置于形式主義尷尬境地的原因。通過績效文化的建設(shè)，增加公務(wù)員隊伍對績效考核的認同感，在行政部門內(nèi)形成追求優(yōu)異績效的核心價值觀，可化解績效考核過程中的矛盾，實現(xiàn)績效管理目標。在一個相對成熟穩(wěn)定的組織中，進行績效文化建設(shè)最保險的策略就是循序漸進。就公共部門的績效考核來說，在最初階段，組織可以把績效指標定得稍低一些，或是把刺激手段緩和化，力求把由此給成員帶來的壓力控制在他們比較能夠接受的程度，避免組織成員因瞬間感到的利益驟減而對自己產(chǎn)生懷疑或?qū)M織其他成員產(chǎn)生不滿。
　　
　?。ㄗ髡邌挝唬荷蚨ㄜ娻嵵荽髮W升達經(jīng)貿(mào)管理學院；劉洋洋中國人民大學公共管理學院）
　　
　　參考文獻：
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