【摘要】農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)村負(fù)債問題日益突出，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和影響農(nóng)村穩(wěn)定的重大問題。本文對鄉(xiāng)村負(fù)債的成因與解決方案進(jìn)行了深入探討。
　　
　　當(dāng)前，鄉(xiāng)村負(fù)債范圍之廣，數(shù)目之大，已到了觸目驚心的地步。據(jù)一些學(xué)者的調(diào)查推算，目前全國65％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的負(fù)債現(xiàn)象發(fā)生，債務(wù)總額不低于6000億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)近450萬元。切實(shí)解決鄉(xiāng)村負(fù)債這一問題已顯得十分迫切。筆者認(rèn)為，認(rèn)真分析鄉(xiāng)村負(fù)債的成因，對妥善化解鄉(xiāng)村負(fù)債，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會大局穩(wěn)定具有重要意義。
　　
　　一、鄉(xiāng)村負(fù)債的成因分析
　　
　　（一）鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低是形成鄉(xiāng)村負(fù)債的根本原因
　　近幾年，鄉(xiāng)村債務(wù)越來越重，與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、鄉(xiāng)村財(cái)源枯竭有很大關(guān)系。越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，債務(wù)越重。據(jù)調(diào)查，目前鄉(xiāng)村負(fù)債大多分布在中西部地區(qū)、東北地區(qū)等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展落后、缺乏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展后勁不足，盈利減少，虧損增加，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的貢獻(xiàn)不大。這些都直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村財(cái)政財(cái)源萎縮、財(cái)力薄弱，而當(dāng)前鄉(xiāng)村各項(xiàng)公益事業(yè)均需大量投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身收入與日益增長的物質(zhì)文化生活的需要支出不相適應(yīng)，支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入。據(jù)調(diào)查，河南鶴壁市的西崗鄉(xiāng)是該市25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中面積最大、人口最多的鄉(xiāng)。這個鄉(xiāng)2004年鄉(xiāng)村財(cái)政收入為180.5萬元，其中，農(nóng)業(yè)稅正稅收入124.82萬元，占全部財(cái)政收入的69％，附稅收入24.96萬元，37個村平均每村僅6700元。正稅、附稅相加占全鄉(xiāng)財(cái)政收入的82％，而支出卻高達(dá)1395萬元。為了確保鄉(xiāng)村工作的正常開展，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)只能靠拿政府的信譽(yù)來四處借債，鄉(xiāng)債務(wù)日益增加也就不可避免。
　　
　　（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一是形成鄉(xiāng)村負(fù)債的重要原因
　　1994年分稅制改革以后，明確規(guī)定了各級政府的財(cái)權(quán)，而對相應(yīng)的事權(quán)未做規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不適應(yīng)。由于各級財(cái)政的捉襟見肘，一些省、市、縣級政府將部分本應(yīng)由自身承擔(dān)的事權(quán)全部或部分下放給下一級政府，導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾在財(cái)政體系內(nèi)不斷下移，最后傳導(dǎo)在最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府身上。在財(cái)權(quán)已經(jīng)大大縮小的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出包括人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會穩(wěn)定方面的支出卻在不斷增加，財(cái)政收支矛盾日趨突出。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還承擔(dān)著過重的公共產(chǎn)品供給的責(zé)任。如，安陽縣永和鄉(xiāng)在鄉(xiāng)村道路修建項(xiàng)目中，2002年上級出臺的政策為每公里補(bǔ)2萬元，2004年調(diào)整為每公里補(bǔ)8萬元，而要修5米寬、20公分厚的路，每公里則需要20萬元。也就是說，每公里還差12萬元，而這12萬元需要鄉(xiāng)村自己解決，在缺乏財(cái)力的情況下，鄉(xiāng)村只能負(fù)債，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)的情況。
　　
　?。ㄈ┼l(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的“錯位”是形成鄉(xiāng)村負(fù)債的主要原因
　　調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨額負(fù)債是從1993年以后逐漸累積起來的，其中大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一開始就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拖入惡性負(fù)債的泥潭。當(dāng)時(shí)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和追求自身的利益，興辦了很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這些企業(yè)本應(yīng)該推向市場，成為市場經(jīng)濟(jì)的主體，政府主要提供一些服務(wù)職能，而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻采取了行政命令和“一刀切”的方式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了市場經(jīng)濟(jì)的主體，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的“錯位”。由于政府職能的“錯位”，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、缺乏運(yùn)行項(xiàng)目的資金，政府不得不向銀行等金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個人借款。但是由于缺乏人才、資源和科學(xué)論證，這些企業(yè)的市場競爭能力很弱。特別是近年來，隨著市場競爭的逐步加劇，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清、機(jī)制僵化、管理粗放等問題逐漸顯現(xiàn)出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展普遍陷入困境，很多企業(yè)虧損倒閉，留下一大堆債務(wù)無法償還，最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。
　　
　?。ㄋ模┼l(xiāng)村干部政績考核機(jī)制不完善是形成鄉(xiāng)村負(fù)債的直接原因
　　當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任命是由上一級政府來進(jìn)行的，并接受上一級政府的考核，而上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的政績考核缺乏行之有效、切實(shí)可行的考核機(jī)制，鄉(xiāng)干部政績考核往往只靠年初簽定的目標(biāo)責(zé)任書，考核方法單一、內(nèi)容簡單，難以操作，對一些政績及長遠(yuǎn)利益難以兼顧。加之基層干部“走讀”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，變動頻繁，造成工作中的不穩(wěn)定性加大，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部決策行為的短期化。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部不顧客觀條件，追求“政績”工程、“形象”工程，導(dǎo)致鄉(xiāng)村負(fù)債增加。據(jù)調(diào)查得知，河南省安陽市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債高達(dá)5.7億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債596.6萬元，最高的竟達(dá)2206萬元。安陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債臺高筑的一個重要原因是當(dāng)年以行政推動、強(qiáng)壓指標(biāo)的方式大搞“千村千萬工程”所致。另外，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無論是在任還是離任審計(jì)中均無經(jīng)費(fèi)使用狀況方面的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行過程中的赤字、負(fù)債狀況并不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的提拔、升遷和重用，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有恃無恐地借債，債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。
　　
　　（五）鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理職能弱化，財(cái)政監(jiān)督機(jī)制不健全是形成鄉(xiāng)村負(fù)債的間接原因
　　目前在我國基層政權(quán)中，“以權(quán)代法”現(xiàn)象很普遍。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以行政決議來確定收支框架，財(cái)政預(yù)算形同虛設(shè)，缺乏對支出的約束力。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有制定切實(shí)可行的財(cái)政、財(cái)務(wù)管理制度，多頭審批，隨意性很大，不合理的支出名目繁多，亂收濫支現(xiàn)象嚴(yán)重。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政非常困難，但通訊設(shè)施、交通工具、招待等費(fèi)用開支卻居高不下；與此同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督缺位。按照《預(yù)算法》的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政必須要有嚴(yán)格的預(yù)決算管理制度，在預(yù)算的執(zhí)行過程中不得出現(xiàn)赤字。但許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政預(yù)算，不能按時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大匯報(bào)并審議，預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)重流于形式。所有這些，都嚴(yán)重侵蝕著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基礎(chǔ)，使本來就負(fù)債累累的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜。
　　
　　二、化解鄉(xiāng)村負(fù)債的對策
　　
　　鄉(xiāng)村負(fù)債的成因是多方面的，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的原因又有體制方面的原因。為了從根本上解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展，化解鄉(xiāng)村負(fù)債應(yīng)從多方面著手。也就要說，既要大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，又要改革現(xiàn)行體制等。具體來說，可采取以下對策：
　　
　?。ㄒ唬┐罅Πl(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，不斷壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政支付能力
　　調(diào)查顯示，鄉(xiāng)村負(fù)債的多少與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著正相關(guān)關(guān)系。只有鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，財(cái)政收入增多了，鄉(xiāng)村可拿出部分收入還債，才能從根本上化解債務(wù)。要發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，1.要落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，把更多的財(cái)力向農(nóng)村傾斜，以增加農(nóng)村收入；2.要加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，壯大鄉(xiāng)村實(shí)力；3.要在制訂科學(xué)穩(wěn)定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策基礎(chǔ)上，因地制宜，突出特色，科學(xué)發(fā)展。政府要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)優(yōu)惠政策，積極扶持，加強(qiáng)監(jiān)管，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
　　
　?。ǘ┩晟频胤截?cái)政管理體制，使各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一
　　各地要按照“財(cái)力向下傾斜，財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一”的原則，調(diào)整中央、地方、基層的收入分配關(guān)系，適當(dāng)增加基層收入分成比例，不斷推進(jìn)和完善農(nóng)村稅費(fèi)改革，合理確定各級政府的事權(quán)，使各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一，進(jìn)一步完善地方財(cái)政管理體制；有條件的地方可以推行“省直管縣”財(cái)政管理體制，增強(qiáng)基層財(cái)力；要積極穩(wěn)妥推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理方式改革；要進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入；切實(shí)落實(shí)財(cái)政對村級組織的補(bǔ)助政策，并逐步提高補(bǔ)助水平，確保村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。有條件的地方政府應(yīng)安排一定的資金，用于償還農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)債和其它應(yīng)優(yōu)先化解的鄉(xiāng)村負(fù)債；省級財(cái)政應(yīng)安排專項(xiàng)資金，建立償債獎勵機(jī)制，支持基層推進(jìn)化解鄉(xiāng)村負(fù)債工作。
　　
　　
　　（三）推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，為化解鄉(xiāng)村負(fù)債創(chuàng)造良好環(huán)境
　　要繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，精簡人員，切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，規(guī)范政府行為，降低行政成本；要努力促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公共服務(wù)能力，防止政府“越位”和“不到位”，讓企業(yè)真正成為市場的主體，參與激烈的市場競爭，增強(qiáng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)農(nóng)民增收，不斷擴(kuò)大鄉(xiāng)村債務(wù)清償能力。
　　
　　（四）完善基層干部考核辦法，為化解鄉(xiāng)村負(fù)債提供有力保障
　　對干部政績的考察要結(jié)合其自身所處的大環(huán)境，考核干部政績應(yīng)從全局出發(fā)，不囿于一個地方進(jìn)行孤立、片面的考察，不僅要看基層干部上了多少項(xiàng)目、投入了多少資金、做了哪些看得見的政績，還要對干部工作中的干群關(guān)系、負(fù)債情況、項(xiàng)目的三大效益（經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)）等潛業(yè)績方面進(jìn)行全面評價(jià)，并將考核意見與干部使用培養(yǎng)相結(jié)合，避免少數(shù)人為了個人的政績而不顧實(shí)際地去鋪攤子、增投入，增加鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)；建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人的離任審計(jì)制度，對其任期內(nèi)的債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，對新欠的債務(wù)要在分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，依法追究責(zé)任，建立償債獎勵制度；應(yīng)將對任期內(nèi)化解舊債、制止新債工作情況列入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。
　　
　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理工作，規(guī)范鄉(xiāng)村收支行為，防止出現(xiàn)負(fù)債的“前清后欠”問題
　　針對鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、不民主、不透明而造成財(cái)務(wù)管理混亂、增加債務(wù)的現(xiàn)象，要采取積極、有效的措施加強(qiáng)鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理。1.要規(guī)范財(cái)務(wù)行為，嚴(yán)格按照會計(jì)法建立財(cái)會賬目，對沒有依法、依規(guī)設(shè)賬、記賬、審批、報(bào)賬的行為要限期整改，做到財(cái)務(wù)完整規(guī)范。2.要建立村級財(cái)務(wù)管理制度，定期對村級財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，督促財(cái)務(wù)公開落到實(shí)處。3.要在樹立科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上逐步建立民主、科學(xué)的決策，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督。明確干部在財(cái)務(wù)上的職責(zé)，淘汰不合格人員，采取會計(jì)委派制，采取“村賬鄉(xiāng)管、縣站審計(jì)、互不挪用、互相監(jiān)督”的辦法，使鄉(xiāng)村干部在決策時(shí)能夠符合農(nóng)村客觀實(shí)際，在財(cái)力、物力允許的前提下搞建設(shè)，杜絕因決策失誤造成的損失。與此同時(shí)，要對盲目決策造成經(jīng)濟(jì)損失的領(lǐng)導(dǎo)干部建立責(zé)任追究制度，把決策失誤歸入腐敗違法行為中進(jìn)行處理。4.要建立和完善財(cái)務(wù)公開制度。鄉(xiāng)級除按年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大會報(bào)告財(cái)政收支的執(zhí)行情況外，還要在全鄉(xiāng)公布主要財(cái)政收支結(jié)果；村級財(cái)務(wù)收支在按年向村民委員會定期報(bào)告財(cái)務(wù)收支情況的同時(shí)，向全體村民公布財(cái)務(wù)收支情況，真正實(shí)現(xiàn)民主理財(cái)和民主監(jiān)財(cái)，增強(qiáng)財(cái)政收支的透明度，達(dá)到收入來源清楚、支出去向明白的目的。