【摘要】預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的中心內(nèi)容，它貫穿于會計(jì)活動的全過程。預(yù)算編制的好壞直接影響高校的財(cái)務(wù)收支狀況和可持續(xù)發(fā)展能力。本文通過對高校預(yù)算管理中存在問題的分析，提出一些改革與創(chuàng)新。
　　
　　預(yù)算管理工作作為現(xiàn)代高校管理的手段之一，是高校內(nèi)部控制的一個(gè)重要方面。預(yù)算是在科學(xué)預(yù)測和決策的基礎(chǔ)上，用數(shù)量和金額的形式反映年度內(nèi)高校所完成的事業(yè)計(jì)劃和工作任務(wù)等方面的一整套辦學(xué)計(jì)劃，是高校日常組織收入和控制支出的依據(jù)。其管理的好壞直接影響學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況和可持續(xù)發(fā)展能力。在當(dāng)前高等學(xué)校教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)供求矛盾十分突出的形勢下，如何使有限的財(cái)力發(fā)揮更大的作用，增強(qiáng)計(jì)劃性，減少盲目性，加強(qiáng)預(yù)算管理工作已成為一個(gè)不可忽視的現(xiàn)實(shí)問題。
　　
　　一、高效預(yù)算管理中存在的問題
　　
　?。ㄒ唬╊A(yù)算編制時(shí)間倉促
　　預(yù)算編制是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅復(fù)雜的工作，沒有充分的預(yù)算編制時(shí)間，就難以保證預(yù)算編制的整體質(zhì)量。由于項(xiàng)目論證不充分，預(yù)算編制時(shí)間倉促，難免收支安排帶有隨意性、草率性和盲目性，造成了預(yù)算執(zhí)行中隨意追加，影響了預(yù)算正常執(zhí)行，弱化了預(yù)算約束，削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。
　　
　　（二）預(yù)算管理機(jī)構(gòu)不夠健全
　　目前高效的預(yù)算編制工作機(jī)制大同小異，即：學(xué)校成立財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)審批預(yù)算；財(cái)務(wù)處代表學(xué)校負(fù)責(zé)預(yù)算編制的布置、匯總以及收入預(yù)算的編制工作；各學(xué)校職能部門承擔(dān)預(yù)算定額指標(biāo)的確定以及負(fù)責(zé)的劃塊經(jīng)費(fèi)或?qū)ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的審核等工作任務(wù)；基層預(yù)算單位根據(jù)本部門的事業(yè)計(jì)劃，編制本部門的年度支出預(yù)算。從以上工作分工來看，似乎分工很明確、很合理，但實(shí)際工作中，基層預(yù)算單位為了本部門的利益，所申報(bào)的預(yù)算水分較大；各職能部門很難起到審查作用，制定的預(yù)算定額欠缺科學(xué)性；財(cái)務(wù)部門和學(xué)校預(yù)算決策機(jī)構(gòu)的預(yù)算決定也不科學(xué)。究其原因，在于學(xué)校預(yù)算編制過程中，缺少部門之間的合作，缺少專門人員的參與，缺少預(yù)算答辯制度。
　　
　　（三）高效內(nèi)部各部門事權(quán)劃分不清
　　目前，我國高校內(nèi)部事權(quán)劃分仍然存在一些不合理的地方，部分事權(quán)在各部門之間出現(xiàn)交叉和錯(cuò)位，一些本屬于各部門的事權(quán)轉(zhuǎn)移到了學(xué)校，而一些本屬于學(xué)校的事權(quán)轉(zhuǎn)移到了各部門。一方面各院系、各部門的事業(yè)計(jì)劃不能很好的與學(xué)校的總體發(fā)展計(jì)劃相吻合；另一方面部門間存在事權(quán)不清、責(zé)任不清現(xiàn)象；同時(shí)，“先論事后論錢”的機(jī)制尚未完全形成?！笆虏磺遑?cái)必亂”，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對稱。應(yīng)以事權(quán)確定財(cái)權(quán)，以財(cái)權(quán)保障事權(quán)，財(cái)權(quán)與事權(quán)如果不相適應(yīng)，事權(quán)就無法正常履行。
　　
　　（四）預(yù)算的編制缺乏前瞻性，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識
　　長期以來，高校的預(yù)算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測，沒有很好的將預(yù)算編制與預(yù)測學(xué)校未來收入能力結(jié)合起來。尤其是近年來，各高校擴(kuò)大招生迅猛發(fā)展，許多高校為了搶占21世紀(jì)戰(zhàn)略發(fā)展的制高點(diǎn)，紛紛利用銀行貸款融通建設(shè)及發(fā)展資金，用于新校區(qū)建設(shè)，拓寬辦學(xué)空間，改善辦學(xué)條件。高校貸款還本付息主要靠事業(yè)收入，高校貸款總額如果超過還款能力就會使學(xué)校利息費(fèi)用急劇增加，在事業(yè)收入一定的情況下，利息支出的增加必然減少人員經(jīng)費(fèi)與其他公用經(jīng)費(fèi)支出，從而導(dǎo)致教師隊(duì)伍不穩(wěn)，教學(xué)科研質(zhì)量下降，進(jìn)而嚴(yán)重影響學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和危害學(xué)校的辦學(xué)聲譽(yù)。
　　
　?。ㄎ澹╊A(yù)算執(zhí)行過程中缺乏有效的考核與激勵(lì)措施
　　預(yù)算的績效評估與激勵(lì)機(jī)制是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，是全面衡量經(jīng)費(fèi)使用績效的重要階段。學(xué)校在以預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)考核責(zé)任單位和責(zé)任人并以考核結(jié)果來執(zhí)行獎(jiǎng)懲時(shí)，沒有配套的獎(jiǎng)懲措施，缺乏應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，使考核流于形式。
　　
　　二、預(yù)算管理的策略創(chuàng)新
　　
　?。ㄒ唬﹫?jiān)持“以人為本”，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的參與性
　　高效的預(yù)算工作涉及到學(xué)校內(nèi)的方方面面和各個(gè)環(huán)節(jié)，在預(yù)算編制工作中，要貫徹全員參與預(yù)算管理的思想，需要全校上下的協(xié)調(diào)配合，共同參與。中國傳統(tǒng)文化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)衍生出來的許多主觀思維定勢不同程度的滲透進(jìn)高等學(xué)校的預(yù)算管理中，在客觀上成為預(yù)算管理改革推進(jìn)中的潛在阻力，必須加以克服。為了充分發(fā)揚(yáng)民主，使預(yù)算的制定更加科學(xué)，更符合實(shí)際，在討論學(xué)校預(yù)算時(shí)，各部門都應(yīng)有代表參加，使預(yù)算的制定更能反映基層和院系的建議，使其具有良好的群眾基礎(chǔ)，以避免“官本位”主義。在預(yù)算確定過程中，應(yīng)從全局出發(fā)，進(jìn)行統(tǒng)籌安排，充分發(fā)揚(yáng)繼承性和系統(tǒng)性，克服片面性。要從“花費(fèi)型”思維向“績效型”思維轉(zhuǎn)變?！盎ㄙM(fèi)型”思維注重的是有多少錢辦多少事，即預(yù)算、行動、績效；“績效型”思維首先關(guān)注的是目標(biāo)和績效，所有預(yù)算都目的明確，每一分錢的花費(fèi)都立足于要達(dá)到的績效標(biāo)準(zhǔn)，即績效、行動、預(yù)算。
　　
　?。ǘ┖侠韯澐指叩葘W(xué)校內(nèi)部各單位間的事權(quán)
　　為了給預(yù)算管理制度創(chuàng)新創(chuàng)造一個(gè)良好的體制環(huán)境，就必須正確劃分高等學(xué)校內(nèi)部各部門之間的事權(quán)。使整個(gè)學(xué)校內(nèi)部的預(yù)算管理工作有制可依、有章可循，從而使高校的預(yù)算編制和執(zhí)行進(jìn)入一個(gè)有序狀態(tài)。高等學(xué)校事權(quán)的劃分需要遵循以下原則：
　　1.學(xué)校事業(yè)計(jì)劃過程中，應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)
　　學(xué)校應(yīng)負(fù)責(zé)各部門事業(yè)計(jì)劃的審核、審批和驗(yàn)收，學(xué)校的總體發(fā)展規(guī)劃也應(yīng)在滿足國家要求及學(xué)校發(fā)展需求的同時(shí)，充分考慮各部門的具體事業(yè)計(jì)劃或建議。全校各部門應(yīng)在認(rèn)真研究、詳細(xì)論證的基礎(chǔ)上，提出本部門的事業(yè)發(fā)展計(jì)劃。各部門還要以大局為重，根據(jù)學(xué)校批準(zhǔn)的事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，具體負(fù)責(zé)落實(shí)，保證事業(yè)計(jì)劃的順利完成。同時(shí)，學(xué)校應(yīng)建立各級責(zé)任制，實(shí)行分級管理、分級負(fù)責(zé)。
　　2.事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則
　　事權(quán)與財(cái)權(quán)必須相對稱，以事權(quán)確定財(cái)權(quán)，以財(cái)權(quán)保障事權(quán)。
　　3.公平與績效相兼顧的原則
　　公平是指學(xué)校事權(quán)的劃分要公平合理，效率是指投入產(chǎn)出的比例關(guān)系，由哪一級或哪一部門負(fù)責(zé)所產(chǎn)出的效率最大，則事權(quán)和財(cái)權(quán)就應(yīng)該歸納給這一個(gè)部門。
　　4.穩(wěn)定與適當(dāng)調(diào)整相結(jié)合原則
　　學(xué)校事權(quán)的劃分應(yīng)逐步納入規(guī)范化、制度化軌道，而且要保持一定的連續(xù)性，但對學(xué)校與部門間、學(xué)校內(nèi)部各部門之間存在的事權(quán)劃分不合理部分要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，這樣有利于調(diào)動全校各級部門的積極性。
　　
　?。ㄈ┘訌?qiáng)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)建設(shè)
　　學(xué)校應(yīng)該成立專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成應(yīng)是多方面、多層次的，既有財(cái)務(wù)人員參加，又有工程技術(shù)、專家教授、資產(chǎn)管理、各學(xué)院代表等人員參加，它的職能是預(yù)測預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)、匯總?cè)８鞑块T申報(bào)的預(yù)算、聽取各預(yù)算部門的經(jīng)費(fèi)申請答辯，了解各種物價(jià)水平，論證預(yù)算項(xiàng)目，撰寫預(yù)算草案并向分管校長和執(zhí)行委員會提出與預(yù)算有關(guān)的建議。
　　
　?。ㄋ模┰鰪?qiáng)預(yù)算編制的前瞻性，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識
　　1.預(yù)算編制采用零基法
　　零基預(yù)算即：以零為基礎(chǔ)編制計(jì)劃和預(yù)算的方法，較“基數(shù)+增長”該法科學(xué)合理。零基預(yù)算的著眼點(diǎn)是立足現(xiàn)在，面向未來，創(chuàng)新思維，反映了預(yù)算管理的前瞻性思想，非常適合當(dāng)前積極的財(cái)政政策形勢。多校區(qū)大學(xué)考慮學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展能力，建立經(jīng)濟(jì)預(yù)測模型，引入定量分析方法，編制零基預(yù)算，這有利于提高學(xué)校資金的使用效益，有利于限制資金支出的隨意性。
　　2.建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)
　　高校利用銀行貸款實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展，是“把明天的錢用于今天的建設(shè)”，是一種超常的舉措。超常規(guī)發(fā)展就存在著風(fēng)險(xiǎn)，超的幅度越大風(fēng)險(xiǎn)就越大。要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)就必須做好貸款的可行性研究，必須遵循穩(wěn)健性原則，并充分論證其可行性，合理控制貸款規(guī)模。教育部早在[1999]10號文件中就明確規(guī)定了“誰貸款誰負(fù)責(zé)”的原則。高校貸款規(guī)模不能超過學(xué)校的償債能力，學(xué)校年度內(nèi)償還債務(wù)本息的數(shù)額不能影響學(xué)校的正常運(yùn)行，這是合理確定高校貸款規(guī)模的最基本標(biāo)準(zhǔn)。高校應(yīng)保持恰當(dāng)?shù)呢?fù)債比率，還應(yīng)當(dāng)按照還款期限提取“還貸基金”，將債務(wù)收支納入預(yù)算框架，建立完善的還貸機(jī)制，做到“有借有還，再借不難”，保持學(xué)校的良好信用。同時(shí)編制預(yù)算時(shí)還要考慮政策性風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)以及內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)。政策性風(fēng)險(xiǎn)，是指高校在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督過程中不執(zhí)行國家政策，未能按照其范圍、標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)法規(guī)及財(cái)經(jīng)制度執(zhí)行所形成的政策風(fēng)險(xiǎn)。針對這種風(fēng)險(xiǎn)，高校應(yīng)在嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)政策的同時(shí)，采用強(qiáng)化預(yù)算約束、編制財(cái)務(wù)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)、建立政策儲備等方法進(jìn)行規(guī)避。對違反國家政策方針的各種財(cái)務(wù)行為予以堅(jiān)決禁止，使預(yù)算收入支出的全過程得到有效的監(jiān)督。金融風(fēng)險(xiǎn)主要是指債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著高校擴(kuò)招發(fā)展，資金供求之間的矛盾日益激化，為獲得事業(yè)發(fā)展基金，適度負(fù)債已成為高校目前采取的一種特殊籌資方式。但部門預(yù)算未將債務(wù)納入綜合預(yù)算這必然將使預(yù)算做不到實(shí)際意義上的收支平衡。因此可采用建立系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)對負(fù)債率、借債率、償債率等指標(biāo)加以衡量，建立儲備金。內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為因高校資金管理者的失敗和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的滯后，導(dǎo)致高校蒙受巨額經(jīng)濟(jì)損失的可能性。內(nèi)部管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的整個(gè)環(huán)節(jié)。高校預(yù)算資金營運(yùn)的全過程需要資金管理者操作具體業(yè)務(wù)流程，由于管理者對政策法規(guī)的掌握程度、個(gè)人思想意識水平、自我約束能力與業(yè)務(wù)修養(yǎng)不同，致使內(nèi)部管理模式存在漏洞，因而高校需要建立高效、自我約束、積極規(guī)范的內(nèi)部管理制度。采取強(qiáng)化崗位經(jīng)濟(jì)責(zé)任、建立預(yù)算改革管理機(jī)制等辦法對其進(jìn)行行政和法律的雙重約束，強(qiáng)制其對做出的決策承擔(dān)責(zé)任，這是防范內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。
　　
　?。ㄎ澹┙㈩A(yù)算的績效評估與激勵(lì)機(jī)制
　　預(yù)算的績效評估與激勵(lì)機(jī)制是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，是全面衡量經(jīng)費(fèi)使用績效的重要階段。在預(yù)算執(zhí)行過程中建立健全責(zé)任預(yù)算制度，制定切實(shí)可行的“問效”工作程序和考核指標(biāo)，對績效考評結(jié)果采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。通過績效評估，檢查預(yù)定的計(jì)劃目標(biāo)實(shí)行情況，為今后預(yù)算管理提供經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。同時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察部門的作用，將各部門預(yù)算管理、執(zhí)行情況納入內(nèi)部審計(jì)范疇，通過對各部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)，客觀公正的評價(jià)各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任人在其崗位、管理職責(zé)范圍內(nèi)預(yù)算管理過程中取得的成績和存在的問題。
　　
　　（六）做好引導(dǎo)工作，營造良好的預(yù)算編制工作環(huán)境，提高預(yù)算編制質(zhì)量
　　強(qiáng)化高校預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到全院各部門的利益，財(cái)務(wù)部門必須細(xì)致的做好引導(dǎo)工作，使大家接受預(yù)算管理觀念，樹立起全院勤儉辦事的預(yù)算管理意識。就是讓他們了解單位整體財(cái)務(wù)收支狀況，明確剛性支出項(xiàng)目的遞增趨勢如：水電費(fèi)、人員工資等，讓他們理解厲行節(jié)約的方向和目的，讓他們充分認(rèn)識預(yù)算編制工作的重要性，進(jìn)而營造出人人關(guān)心預(yù)算，用預(yù)算安排工作的良好預(yù)算編制工作氛圍。只有做到了這一點(diǎn)，各部門配合財(cái)務(wù)部門編好預(yù)算的積極性才能充分調(diào)動起來，從而不斷的提高預(yù)算編制質(zhì)量。