【摘要】高校非稅收入規(guī)范化管理，必須改變?cè)械氖召M(fèi)模式，實(shí)行票款分離的辦法，實(shí)施“收支兩條線”管理，加強(qiáng)票據(jù)管理，清理收費(fèi)項(xiàng)目，建立健全高校非稅收入規(guī)范化管理的制度。
　　
　　為了適應(yīng)新形勢(shì)下政府的財(cái)政管理工作，滿足建立公共財(cái)政的要求，2004年財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜［2004］53號(hào)），各地政府積極響應(yīng)號(hào)召，加強(qiáng)了對(duì)非稅收入的管理力度，高校的一些收入也納入了非稅收入管理的范疇。這無(wú)疑給高校非稅收入如何走向管理的規(guī)范化、制度化、明朗化帶來(lái)了新的課題和思考。
　　
　　一、政府非稅收入的概念和范圍
　　
　　政府非稅收入是與稅收收入相對(duì)的一個(gè)概念，是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式。政府非稅收入的范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有嘗使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的非定向捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。
　　
　　二、高校非稅收入的內(nèi)涵
　　
　　從非稅收入的定義可以看出，非稅收入的范圍較預(yù)算外收入更廣，高校的大多數(shù)收費(fèi)行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。高等學(xué)校非稅收入主要包括：高等學(xué)校學(xué)費(fèi)、高等學(xué)校住宿費(fèi)、委托培養(yǎng)費(fèi)、函大、電大、夜大及短訓(xùn)班培訓(xùn)費(fèi)四個(gè)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。2004年財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜［2004］53號(hào)）進(jìn)一步明確了政府非稅收入的概念和管理內(nèi)涵；明確了財(cái)政改革的主要內(nèi)容即規(guī)范“非稅收入”、實(shí)行部門項(xiàng)目預(yù)算、建立國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、統(tǒng)一政府采購(gòu)、實(shí)施銀行零余額賬戶管理?！胺嵌愂杖搿笔秦?cái)政收入的重要組成部分，更是高校收入的主要來(lái)源之一。
　　
　　三、非稅收入與預(yù)算外資金的關(guān)系
　　
　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直使用“預(yù)算外資金”的概念和口徑。在國(guó)家正式文件里，最早出現(xiàn)“非稅收入”一詞是在《財(cái)政部、中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案的通知》即財(cái)庫(kù)［2001］24號(hào)文件中。其后，《關(guān)于2002年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2003年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》提出要“確實(shí)加強(qiáng)各種非稅收入的征收管理”，2003年5月發(fā)布的《財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、監(jiān)察部、審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入“收支兩條線”管理的通知》（財(cái)綜［2003］29號(hào)）的文件中，第一次對(duì)“非稅收入”概念提出了一個(gè)較明確的界定。應(yīng)該說(shuō)這個(gè)概念的提出是我國(guó)在構(gòu)建公共財(cái)政體制過(guò)程中、在不斷強(qiáng)化預(yù)算外資金管理和深化“收支兩條線”管理體制改革和探索中總結(jié)出來(lái)的。
　　非稅收入與預(yù)算外資金相比，既有區(qū)別又有聯(lián)系。正確理解非稅收入的準(zhǔn)確含義，是適應(yīng)政府非稅收入改革的前提和關(guān)鍵。
　　1.從概念上來(lái)說(shuō)，政府非稅收入概念是預(yù)算外資金概念的升華。兩者分類的方式和強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容不同：非稅收入是按照收入形式對(duì)政府收入進(jìn)行的分類，強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)不同于稅收形式所取得的財(cái)政收入；預(yù)算外資金則是對(duì)政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類，強(qiáng)調(diào)的是沒(méi)有納入政府預(yù)算管理的這部分資金。從性質(zhì)上講，二者都是政府收入，屬于財(cái)政性資金。
　　2.從外延上來(lái)說(shuō)，兩者包含的范圍不同：非稅收入涵蓋了國(guó)家稅收以外的內(nèi)容，范圍大于預(yù)算外資金；而預(yù)算外資金對(duì)于高校來(lái)說(shuō)主要是指學(xué)生學(xué)費(fèi)收入。預(yù)算外資金所包含的內(nèi)容是非稅收入內(nèi)容的一部分，而非稅收入對(duì)資金的定性更為準(zhǔn)確、合理，更符合公共財(cái)政改革的要求。隨著公共財(cái)政觀念的強(qiáng)化，國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理制度改革和政府收入機(jī)制的規(guī)范，預(yù)算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入將取而代之。
　　
　　四、高校非稅收入規(guī)范化管理的意義
　　
　　政府非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分。進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力、深化財(cái)政改革、健全公共財(cái)政職能的客觀要求；是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，從源頭上治理和預(yù)防腐敗的重要舉措；是依法行政、建設(shè)法制政府和促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的迫切需要。
　　高校不同于一般的行政事業(yè)單位。隨著高等教育事業(yè)的迅猛發(fā)展，高校的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)形式日趨多元化，學(xué)費(fèi)收入即非稅收入在高等學(xué)校收入中的比重逐漸增大，已經(jīng)逐漸成為高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源之一。非稅收入不斷走向信息化、制度化、規(guī)范化軌道，對(duì)高校事業(yè)健康發(fā)展，有著非常重要的意義。規(guī)范非稅收入的管理，將非稅收入直接上繳財(cái)政專戶，不僅提高了資金使用效率，防止了轉(zhuǎn)移截留預(yù)算外資金、“小金庫(kù)”和“賬外賬”等問(wèn)題的發(fā)生；也是從源頭上治理和預(yù)防腐敗的重要舉措；是深化“收支兩條線”管理改革的重要環(huán)節(jié)和重要保證措施。
　　
　　五、高校非稅收入規(guī)范化管理的措施
　　
　　（一）改變?cè)械氖召M(fèi)模式
　　現(xiàn)代化技術(shù)的不斷發(fā)展，推動(dòng)了銀行辦公自動(dòng)化程度的提高，特別是各大銀行實(shí)行聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以后，用戶可以方便地使用一個(gè)賬戶即可在省內(nèi)各銀行網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行存取款及過(guò)賬業(yè)務(wù)，為用戶提供了極大的方便，同時(shí)，也為學(xué)校使用銀行提供的電子匯兌和電子過(guò)賬業(yè)務(wù)收取學(xué)費(fèi)提供了可行性。因此，與銀行合作，利用銀行代扣學(xué)費(fèi)，替代傳統(tǒng)的學(xué)生集中報(bào)到，手工收取現(xiàn)金的收費(fèi)模式，已成為部分高校收取學(xué)生學(xué)費(fèi)的主要方式之一。高校的收費(fèi)方式也已經(jīng)從原來(lái)的單純手寫票據(jù)轉(zhuǎn)向打印票據(jù)、借用收費(fèi)軟件功能統(tǒng)計(jì)收繳學(xué)費(fèi)數(shù)據(jù)及刷卡繳費(fèi)等。在實(shí)行預(yù)算外收支兩條線后采取了集中匯繳的方式，依托銀行和學(xué)校共同收取，在每年開(kāi)學(xué)初，收費(fèi)量集中時(shí)，由銀行批量代扣，收取的學(xué)費(fèi)直接劃入財(cái)政專戶。高校在現(xiàn)有的收費(fèi)管理模式及財(cái)務(wù)軟件的更新上，與財(cái)政、代扣銀行積極配合，并在清欠學(xué)費(fèi)力度上不斷尋求新的突破，這些措施的實(shí)施都將對(duì)高校非稅收入規(guī)范化管理起到非同尋常的作用。
　　
　?。ǘ?shí)行票款分離的辦法
　　高校非稅收入的收取采用“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的模式。即資金收繳和票據(jù)開(kāi)具相分離的辦法。由各執(zhí)收單位按照經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目，開(kāi)具統(tǒng)一的非稅收入繳款書；繳款人持繳款書有關(guān)聯(lián)次到代收銀行辦理繳款手續(xù)；代收銀行可以收取現(xiàn)金，也可以通過(guò)支票、銀行卡或批量代扣學(xué)費(fèi)時(shí)直接劃入指定的財(cái)政專戶。一般情況下，由執(zhí)收單位開(kāi)具繳款書后，由繳款人到附近銀行網(wǎng)點(diǎn)繳款，繳款人將代收銀行蓋章的“回聯(lián)單”帶回執(zhí)收單位，執(zhí)收單位據(jù)此向繳款人出具收款收據(jù)。應(yīng)繳非稅收入直接繳入非稅收入財(cái)政專戶，有助于財(cái)政資金的及時(shí)入庫(kù)，杜絕單位不及時(shí)上繳財(cái)政、隨意占用、挪用資金的現(xiàn)象。實(shí)行票款分離的辦法，對(duì)從源頭上治理和預(yù)防腐敗起到了積極的作用。
　　
　?。ㄈ┙y(tǒng)一財(cái)政專戶，實(shí)施“收支兩條線”管理
　　財(cái)政對(duì)非稅收入實(shí)行專戶管理。要對(duì)單位銀行賬戶進(jìn)行清理，取消多頭開(kāi)戶，確立收支專戶。一個(gè)單位原則上只能開(kāi)立一個(gè)收入專戶，一個(gè)支出專戶。收入專戶除財(cái)政劃解外只能收，不能支；支出專戶除財(cái)政核撥支出外，只能支，不能收。通過(guò)專戶管理，可以保證各項(xiàng)收入全額繳入財(cái)政專戶，監(jiān)督全部支出使用情況，提高資金使用效益；防止了截留收入和私立“小金庫(kù)”、違規(guī)開(kāi)設(shè)銀行賬戶等違法行為的發(fā)生；防止了非稅收入形式上的“收支兩條線”，實(shí)際上的“誰(shuí)征收，誰(shuí)使用”的現(xiàn)象，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)單一賬戶的管理，使高校非稅收入的管理趨于規(guī)范化。
　　
　　（四）加強(qiáng)票據(jù)管理
　　票據(jù)管理是非稅收入管理的源頭。票據(jù)是高校收入的法定憑證和會(huì)計(jì)核算的原始憑證，也是財(cái)政、物價(jià)、審計(jì)部門進(jìn)行檢查監(jiān)督的重要依據(jù)。因此，加強(qiáng)票據(jù)管理，有利于規(guī)范高校收費(fèi)管理工作，保障收入及時(shí)、完整、足額實(shí)現(xiàn)并上繳財(cái)政；有助于從制度和管理上扭轉(zhuǎn)隨意占?jí)?、挪用?cái)政性資金的現(xiàn)象；有利于遏制自立收費(fèi)項(xiàng)目、自定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等亂收費(fèi)行為。加強(qiáng)票據(jù)管理，首先要做好票據(jù)的“申購(gòu)、領(lǐng)用、使用、核銷”等環(huán)節(jié)的工作，實(shí)行專人管理，建立完善的票據(jù)領(lǐng)購(gòu)、核銷手續(xù)；嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的票據(jù)管理規(guī)定，力求票據(jù)與項(xiàng)目相結(jié)合、票據(jù)與收入相結(jié)合、票據(jù)與稽核相結(jié)合；同時(shí)，大力推進(jìn)票據(jù)管理的網(wǎng)絡(luò)化，跟蹤每一張票據(jù)使用的具體情況，加強(qiáng)票據(jù)管理力度，逐步實(shí)現(xiàn)非稅收入票據(jù)管理網(wǎng)絡(luò)化、科學(xué)化、規(guī)范化。
　　
　　（五）清理收費(fèi)項(xiàng)目
　　首先要按照國(guó)家規(guī)定，嚴(yán)格收費(fèi)報(bào)批制度，所有行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)均按程序報(bào)經(jīng)國(guó)家各級(jí)物價(jià)部門批準(zhǔn)。沒(méi)有收費(fèi)政策的、未經(jīng)批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目堅(jiān)決不收，杜絕提高或變相提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的亂收費(fèi)行為，嚴(yán)格持證上崗制度。同時(shí)，積極響應(yīng)國(guó)家的有關(guān)政策，實(shí)行收費(fèi)公示制度。將物價(jià)部門審核批準(zhǔn)的《收費(fèi)許可證》上的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制批準(zhǔn)文件號(hào)等內(nèi)容進(jìn)行公示，主動(dòng)接受紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、價(jià)格管理部門以及家長(zhǎng)和學(xué)生的監(jiān)督，并在新生報(bào)到集中收費(fèi)時(shí)以公示牌的形式在收費(fèi)現(xiàn)場(chǎng)公示，讓家長(zhǎng)放心、讓學(xué)生明白，使高校的收費(fèi)行為透明化。
　　
　?。┙⒔∪咝７嵌愂杖胍?guī)范化管理制度
　　建立健全高校非稅收入管理制度是高校收費(fèi)及時(shí)、足額到達(dá)財(cái)政專戶的關(guān)鍵和保證。在制定收費(fèi)政策和管理制度時(shí)，學(xué)校應(yīng)本著實(shí)事求是、科學(xué)合理的原則，保持制度的針對(duì)性、連貫性、統(tǒng)一性；制度一旦頒布，立即實(shí)施，依法管理。從非稅收入管理的法制建設(shè)入手，健全法規(guī)制度，以法規(guī)來(lái)明確所有收費(fèi)項(xiàng)目的審批、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定、收費(fèi)票據(jù)的使用、收費(fèi)資金的上繳，使非稅收入管理行為的每個(gè)環(huán)節(jié)都處于法律法規(guī)的嚴(yán)密約束之下，不斷使非稅收入管理法制化、規(guī)范化。