在人大工作中，決議與決定、審查與審議、棄權(quán)與另選盡管經(jīng)常使用，但很難給它們以明確的定義，也經(jīng)常被混用。同一事項(xiàng)，有時(shí)作決議，有時(shí)作決定；同一個(gè)報(bào)告，有的地方用審議，有的地方用審查；對(duì)選票上所列候選人投棄權(quán)票后卻又另選他人的狀況，有的規(guī)定全票無(wú)效，有的規(guī)定另選人無(wú)效。本文對(duì)上述三題加以探討，以求教于同仁。
　　
　　決議和決定
　　
　　按照現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋，公文意義上的“決定”主要是指“對(duì)如何行動(dòng)做出主張”。而“決議”是“經(jīng)一定會(huì)議討論通過(guò)的決定”。1987年2月18日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定：對(duì)重要事項(xiàng)或重大行動(dòng)作出安排用決定；經(jīng)會(huì)議討論通過(guò)并要求貫徹的事項(xiàng)用決議。這對(duì)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，是不難理解的，因?yàn)闆Q定和決議的區(qū)別，只是行為主體稍有不同，前者可以是由行政首長(zhǎng)作出的，后者必然是經(jīng)會(huì)議討論作出的。但是，從“決定”的定義域來(lái)看，對(duì)重要事項(xiàng)和重大行動(dòng)的安排，可以由行政首長(zhǎng)作出，也可以經(jīng)會(huì)議討論后作出，況且“決定”中的事項(xiàng)，大多數(shù)也是要求貫徹的事項(xiàng)，因此，“決議”實(shí)際上包含在“決定”之中，單獨(dú)作為一個(gè)文種顯得多余，因此，1993年修訂的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中取消了“決議”這個(gè)文種。2000年8月20日國(guó)務(wù)院發(fā)布并于2001年1月1日施行的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，同樣沒(méi)有“決議”這個(gè)文種，只是對(duì)“決定”的適用范圍做了必要的補(bǔ)充，即“適用于對(duì)重要事項(xiàng)或重大行為作出安排，獎(jiǎng)罰有關(guān)單位及人員，變更或撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)?！睂?duì)人大來(lái)說(shuō)，決議和決定都是基于行使重大問(wèn)題決定權(quán)所產(chǎn)生的法律文件，由于現(xiàn)行法律對(duì)決議和決定的適用范圍沒(méi)有作出明確界定，在有關(guān)法條中又常常將決議、決定并列表述，在客觀上給人們?cè)斐闪藳Q議、決定沒(méi)有區(qū)別，可以任意使用的誤解。如果按照現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋或按《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》來(lái)理解，也確實(shí)難以區(qū)別，因?yàn)槿舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)是以合議制為表現(xiàn)形式的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，任何決議、決定，都必須依法經(jīng)會(huì)議討論通過(guò)后才NS0pS8lQNtTSb6FvAmQlSg==能作出，如果把是否“通過(guò)會(huì)議討論”作為區(qū)別決議和決定的標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)陷入語(yǔ)義循環(huán)中無(wú)法自拔。筆者認(rèn)為，人大公文中的決議、決定，只能根據(jù)實(shí)際內(nèi)容來(lái)區(qū)分：對(duì)人大及其常委會(huì)工作職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)直接作出實(shí)體性規(guī)定和具體安排用決定，如召開(kāi)人民代表大會(huì)、設(shè)立人大及其常委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、罷免或撤銷國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)、撤銷同級(jí)政府和下級(jí)人大及其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議和決定、修改法律，等等。決定應(yīng)具有如下特征之一：一是決定的作出就意味著即時(shí)執(zhí)行。如撤銷職務(wù)或文件的決定一經(jīng)作出，原任職務(wù)或原來(lái)的文件便不再有效，無(wú)須再去執(zhí)行。二是決定本身就是執(zhí)行的依據(jù)和行為的準(zhǔn)則，無(wú)須借助其他執(zhí)行機(jī)關(guān)的文件加以明確，如修改法律和通過(guò)有關(guān)法律問(wèn)題的決定等。而決議一般用于批準(zhǔn)或認(rèn)可監(jiān)督對(duì)象職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。如批準(zhǔn)“一府兩院”的工作報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告等。決議屬于表態(tài)性文件，是與監(jiān)督對(duì)象的報(bào)告或議案連在一起的，對(duì)重要事項(xiàng)的規(guī)定或重大行動(dòng)的安排一般體現(xiàn)在執(zhí)行主體的報(bào)告或議案之中，決議只是對(duì)報(bào)告或議案中提出的事項(xiàng)和行為進(jìn)行評(píng)價(jià)、批準(zhǔn)或認(rèn)可。
　　
　　審查和審議
　　
　　地方人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的工作報(bào)告，究竟是用“審查”還是用“審議”，理論界仁智各見(jiàn)。有的學(xué)者為了弄清這個(gè)問(wèn)題，對(duì)有關(guān)詞典的解釋、地方組織法的有關(guān)規(guī)定、全國(guó)人大及其常委會(huì)議事規(guī)則對(duì)審議和審查的表述和運(yùn)用、部分地方人大議事規(guī)則對(duì)審議和審查的規(guī)定都進(jìn)行了認(rèn)真研究，然后歸納出各自的特征，最后的建議就是將人大會(huì)議議程和“一府兩院”報(bào)告中的“審議”改為“審查”。筆者認(rèn)為，地方組織法關(guān)于地方人大聽(tīng)取和審查同級(jí)人大常委會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院工作報(bào)告的規(guī)定，是對(duì)地方人大職權(quán)行為的概括性要求，并非必須照搬照抄的語(yǔ)言規(guī)范，正如法律賦予公安機(jī)關(guān)的偵查職能一樣，訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人、勘驗(yàn)、檢查、搜查、扣押物證書(shū)證、鑒定等等都屬于偵查范圍，但并非每個(gè)環(huán)節(jié)的法律文書(shū)上都必須使用“偵查”這個(gè)詞。“審查”帶有檢查核對(duì)的意思，人大對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的報(bào)告進(jìn)行審查，主要是檢查核對(duì)這些報(bào)告是否正確、妥當(dāng)。作為一種法定權(quán)力，它應(yīng)該是形式和內(nèi)容的統(tǒng)一，如果說(shuō)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的報(bào)告是審查的內(nèi)容，那么，在召開(kāi)代表大會(huì)之前，將報(bào)告提前發(fā)到代表，讓代表對(duì)照有關(guān)資料進(jìn)行檢查、核對(duì)；讓有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行初審；主任會(huì)議二審；人大常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行三審；最后提交人民代表大會(huì)以會(huì)議討論的形式進(jìn)行審查；這些都是審查的程序和方式。而采取會(huì)議討論的形式進(jìn)行審查，就是我們通常所說(shuō)的“審議”。因此，審查和審議的關(guān)系，實(shí)際上是內(nèi)容和形式或?qū)嶓w與程序的關(guān)系，而不是格格不入的并行關(guān)系。對(duì)地方人大來(lái)說(shuō)，審查的內(nèi)容確定以后，應(yīng)該建立健全和完善的主要是審查的程序和方式問(wèn)題，而不是僅將“審議”改為“審查”了事，何況在人大會(huì)議上是以討論的形式對(duì)有關(guān)報(bào)告進(jìn)行審查，用“審議”也并無(wú)什么不妥。
　　
　　棄權(quán)與另選
　　
　　棄權(quán)，顧名思義就是放棄權(quán)利的意思。在地方人大的選舉過(guò)程中，選民或代表對(duì)選票上所列候選人，既不投贊成票，又不投反對(duì)票的，稱之為棄權(quán)票。按照選舉法和地方組織法的規(guī)定，選舉人對(duì)選票上所列候選人，可以投贊成票，可以投反對(duì)票，可以另選其他任何選民或代表，也可以棄權(quán)。但是，選舉人對(duì)選票上所列候選人投棄權(quán)票后，能否另選他人，法律沒(méi)有規(guī)定，按照十屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議選舉和決定任命辦法的規(guī)定，對(duì)選票上所列候選人表示棄權(quán)的，不能另選他人。在等額選舉時(shí)，每提１名另選人，必須反對(duì)１名候選人。另選人數(shù)少于或者等于反對(duì)的候選人數(shù)，該選票有效；否則，該選票為無(wú)效票。在差額選舉時(shí)，則每提１名另選人，必須在反對(duì)和棄權(quán)的候選人人數(shù)總和滿足選舉辦法所規(guī)定的差額數(shù)的基礎(chǔ)上，至少再反對(duì)１名候選人，否則，該選舉票為無(wú)效票。地方人大在選舉時(shí)，是否可以照此辦理呢？筆者認(rèn)為，原則上是可以的，即選舉人對(duì)選票上所列候選人表示棄權(quán)的，不能另選他人。因?yàn)閺姆ɡ砩蟻?lái)說(shuō)，對(duì)選票上所列候選人表示棄權(quán)，就意味著選舉人對(duì)選票上所列候選人包括其所占名額放棄了自己的選擇權(quán)，放棄了自己的選擇權(quán)以后又另選他人，這是自相矛盾的。但在確認(rèn)選舉結(jié)果時(shí)，應(yīng)該是另選人無(wú)效，而不應(yīng)該全票無(wú)效。以選舉全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員為例，十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)選名額為159名，提名167名，其中差額8人，如果選舉人對(duì)選票上的158名候選人投了贊成票，對(duì)其他9名棄權(quán)，又另選了1人，如果確認(rèn)另選人無(wú)效，而其他158名候選人得到的贊成票是有效的，從法理上來(lái)說(shuō)也可以自圓其說(shuō)；如果確認(rèn)全票無(wú)效，因?qū)σ蝗说拿苓x擇而否定對(duì)其他158人的明確選擇，這對(duì)那158名被投了贊成票的人來(lái)說(shuō)，是顯失公平的。
　　 （作者單位：湖南省臨湘市人大常委會(huì)）