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關(guān)于人代會和人大常委會議案的審議程序及有關(guān)問題

2007-12-29 00:00:00陳寒楓
人大研究 2007年11期


  人民代表大會制度于1954年在我國建立后的一段時間里,因為建立的時間不長,全國人大和地方各級人大對如何履行自己的職權(quán)、做好國家權(quán)力機關(guān)的各項工作還缺乏經(jīng)驗,對人大建立各項規(guī)章制度也不夠重視,人大自身和社會各方面對人大的性質(zhì)、地位、作用的認識還存在不足,加上“文革”對人民代表大會制度的破壞,所以,全國人大和地方各級人大一直沒有嚴格的會議制度、工作程序和議事規(guī)則,與其有關(guān)的法律也很不完善。
  “文革”結(jié)束后的1978年,五屆全國人大建立。全國人大開始恢復正常行使職權(quán)。不久,彭真同志被補選為副委員長,很快又兼任秘書長。他下了很大力氣,狠抓人大制度的健全和完善,其中,完善全國人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規(guī)則就是一個重要內(nèi)容。在他的領(lǐng)導下,1987年11月,六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了全國人大常委會議事規(guī)則,使全國人大常委會有了比較規(guī)范的會議制度、工作程序和議事規(guī)則。
  以后的各屆全國人大都下大力氣不斷完善全國人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規(guī)則,1989年制定了全國人大議事規(guī)則,1990年制定了締結(jié)條約程序法,1992年制定了代表法,1993年通過了關(guān)于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定,1999年通過了關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定,2000年通過了關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定,還制定了立法法,2006年制定了監(jiān)督法??梢哉f,近20年,全國人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規(guī)則越來越完善,越來越規(guī)范,越來越嚴格。
  在上述各項法律和全國與地方各級人大及其常委會的議事規(guī)則中,一般是把議案的審議程序細分為:法律案的審議程序,工作報告和一般議案的審議程序,國家計劃和財政預決算的審查批準程序,專項工作報告的審議程序,質(zhì)詢案的審議程序,特定問題調(diào)查案的審議程序,選舉、罷免、任免和辭職案的審議程序,撤職案的審議程序以及其他議案的審議程序。
  因為專項工作報告、質(zhì)詢案、特定問題調(diào)查案、選舉案、罷免案、任免案、辭職案、執(zhí)法檢查報告、全國人大常委會的條約案、地方人大常委會的撤職案的審議程序及其有關(guān)問題,本系列文章中將另文詳細論述,所以,本文所談的議案審議程序主要是:法律案的審議程序,工作報告和一般議案的審議程序,決算的審查和批準程序,國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃與預算的執(zhí)行情況報告以及審計工作報告的審議程序。
  
   一、全國人代會的議案審議程序
  
  1.法律案的審議程序
  全國人大議事規(guī)則對全國人代會審議法律案的程序作了一些規(guī)定,立法法則作了詳細的規(guī)定,綜合這兩個法律的規(guī)定,并合并同類項(兩法規(guī)定的相同程序),其審議程序主要是:
 ?。?)全國人代會主席團、全國人大常委會、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、一個代表團、30名以上全國人大代表聯(lián)名提出的法律案并列入議程后,一個月前將法律草案發(fā)給全國人大代表。
 ?。?)對準備提請全國人代會審議的重要的基本法律案,由全國人大常委會在全國人代會召開前將草案公布,廣泛征求意見,并將意見整理印發(fā)會議。
   (3)全國人代會召開后,提案人向大會全體會議作說明,由各代表團審議(代表團全體會議、代表小組會議審議),提案人派人聽取意見,回答詢問;根據(jù)代表團的要求,有關(guān)機關(guān)、組織派人介紹情況。
 ?。?)同時,也由有關(guān)的專門委員會審議,提出審議意見;涉及專門性問題時,可以邀請有關(guān)方面的代表和專家列席專門委員會的會議,發(fā)表意見;有關(guān)的專門委員會的審議意見要及時印發(fā)會議。
   (5) 法律委員會根據(jù)各代表團和有關(guān)的專門委員會的審議意見,進行統(tǒng)一審議并向主席團提出審議結(jié)果的報告和草案修改稿,對重要的不同意見要在審議結(jié)果的報告中予以說明,經(jīng)主席團會議審議通過后,印發(fā)會議。
   (6)必要時,主席團常務(wù)主席可以召開各代表團團長會議,就其中的重大問題聽取各代表團的審議意見,進行討論,并將討論的情況和意見向主席團報告。
  (7) 主席團常務(wù)主席也可以就重大的專門性問題,召集代表團推選的有關(guān)代表進行討論;有關(guān)部門的負責人參加會議,匯報情況,回答問題;討論的情況和意見要向主席團報告。
 ?。?) 主席團可以召開大會全體會議進行大會發(fā)言,發(fā)表意見。
  (9)在審議中有重大問題需要進一步研究的,經(jīng)主席團提出,由大會全體會議決定,可以授權(quán)全國人大常委會根據(jù)代表的意見進一步審議,作出決定,并將決定情況向全國人大下次會議報告;也可以授權(quán)全國人大常委會根據(jù)代表的意見進一步審議,提出修改方案,提請全國人大下次會議審議決定。
 ?。?0)全國人代會期間,代表在各種會議上的發(fā)言,整理簡報印發(fā)會議,并可以根據(jù)本人要求,將發(fā)言記錄或者摘要印發(fā)會議。
 ?。?1)草案修改稿經(jīng)各代表團審議后,由法律委員會根據(jù)各代表團的審議意見進行修改,提出草案表決稿,由主席團提請大會全體會議表決,由全體代表的過半數(shù)通過。
 ?。?2)在交付表決前,提案人要求撤回的,應(yīng)當說明理由,經(jīng)主席團同意,并向大會報告,對該法律案的審議即行終止。
  (13)全國人代會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。
 ?。?4)全國人大決定成立的特定的法律起草委員會擬訂并提出的法律案的審議程序,另行規(guī)定。
  2.工作報告和一般議案的審議程序
  全國人代會對工作報告和一般議案的審議程序基本上是由全國人大議事規(guī)則規(guī)定的,內(nèi)容主要是:
   (1)全國人代會召開后,由提出報告的國家機構(gòu)負責人向大會全體會議作說明,由各代表團審議。
   (2)各代表團審議時,由代表團全體會議、代表小組會議審議,提出報告的國家機構(gòu)及其各部門負責人分別參加會議。
   (3)同時,也由有關(guān)的專門委員會審議,提出審議意見,涉及專門性問題的時候,可以邀請有關(guān)方面的代表和專家列席會議,發(fā)表意見。
 ?。?)主席團常務(wù)主席可以召開代表團團長會議,就報告中的重大問題聽取各代表團的審議意見,進行討論,并將討論的情況和意見向主席團報告。
   (5)主席團常務(wù)主席可以就重大的專門性問題,召集代表團推選的有關(guān)代表進行討論,國務(wù)院有關(guān)部門負責人參加會議,匯報情況,聽取意見,回答詢問(回答問題);會議討論的情況和意見要向主席團報告。
   (6) 主席團可以召開大會全體會議進行大會發(fā)言,就有關(guān)報告發(fā)表意見。
 ?。?) 全國人代會期間,代表在各種會議上的發(fā)言,整理簡報印發(fā)會議,并可以根據(jù)本人要求,將發(fā)言記錄或者摘要印發(fā)會議。
   (8)工作報告經(jīng)各代表團審議后,會議可以作出相應(yīng)的決議。
 ?。?)在交付表決前,提案人要求撤回的議案,經(jīng)主席團同意,會議對該議案的審議即行終止。
   (10) 在審議中有重大問題需要進一步研究的,經(jīng)主席團提出,由大會全體會議決定,可以授權(quán)全國人大常委會審議決定,并報全國人大下次會議備案或者提請全國人大下次會議審議。
   (11)主席團將有關(guān)決議草案提請大會全體會議表決,由全體代表的過半數(shù)通過。
  3.國家計劃和財政預決算的審查批準程序
  全國人代會對國家計劃和財政預決算的審查批準程序基本上是由全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定和關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定規(guī)定的,其主要程序與工作報告和一般議案的審議程序一樣,上面已經(jīng)列出,不再重復,其特殊程序主要是:
 ?。?)在全國人代會舉行的一個半月前,國務(wù)院財政部門將中央預算初步方案提交全國人大財經(jīng)委員會,由其對上一年預算執(zhí)行情況和本年度中央預算草案的主要內(nèi)容進行初步審查。
  
  (2)全國人代會舉行的一個月前,國務(wù)院編制的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃草案、五年計劃草案以及長遠規(guī)劃草案,報送全國人大常委會;國務(wù)院有關(guān)主管部門就國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況、國家預算及預算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容,向全國人大財經(jīng)委員會和有關(guān)的專門委員會匯報,由財經(jīng)委員會進行初步審查。
 ?。?)全國人代會每年舉行時,國務(wù)院向會議提出關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告、關(guān)于國家預算及預算執(zhí)行情況的報告,并將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃主要指標(草案)、國家預算收支表(草案)和國家預算執(zhí)行情況表(草案)一并印發(fā)會議。
   (4)由各代表團審查上述報告,并由全國人大財經(jīng)委員會和有關(guān)的專門委員會審查。
 ?。?)全國人大財經(jīng)委員會根據(jù)各代表團和有關(guān)的專門委員會的審查意見,對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告、關(guān)于國家預算及預算執(zhí)行情況的報告進行審查,向主席團提出審查結(jié)果報告,主席團審議通過后,印發(fā)會議。
  (6)有關(guān)的專門委員會的審查意見也要及時印發(fā)會議。
 ?。?)將關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的決議草案、關(guān)于國家預算和預算執(zhí)行情況的決議草案提請大會全體會議表決,由全體代表的過半數(shù)通過。
  4.其他程序
  全國人大議事規(guī)則還規(guī)定,對列入全國人代會議程的議案,提案人和有關(guān)的專門委員會、全國人大常委會有關(guān)工作部門應(yīng)提供有關(guān)的資料。
  
  二、全國人大常委會的議案審議程序
  
  1.法律案的審議程序
  全國人大常委會議事規(guī)則對全國人大常委會審議法律案的程序作了一些規(guī)定,立法法則作了詳細的規(guī)定,綜合這兩個法律的規(guī)定,并合并同類項(兩法規(guī)定的相同程序),其審議程序主要是:
  (1)委員長會議、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會向全國人大常委會提出的法律案列入議程后,除特殊情況外,要在會議舉行的7日前將法律草案發(fā)給常委會組成人員。
  (2)列入全國人大常委會會議議程的法律案,一般要經(jīng)過3次常委會會議審議。 第一次審議是,在全體會議上聽取提案人的說明,由分組會議進行初步審議; 第二次審議是,在全體會議上聽取法律委員會關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報,由分組會議進一步審議;第三次審議是,在全體會議上聽取法律委員會關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報告,由分組會議對法律草案修改稿進行審議。
 ?。?)審議時,根據(jù)需要,可以召開聯(lián)組會議或者全體會議,對法律草案中的主要問題進行討論。
  (4)各方面意見比較一致的法律案,可以只經(jīng)過兩次常委會會議審議;部分修改的法律案,各方面的意見比較一致的,也可以只經(jīng)過一次常委會會議審議。
   (5)審議時,提案人應(yīng)當派人聽取意見,回答詢問;根據(jù)小組的要求,有關(guān)機關(guān)、組織應(yīng)當派人介紹情況。
 ?。?)法律案還要由有關(guān)的專門委員會進行審議,提出審議意見,印發(fā)常委會會議;審議時,可以邀請其他專門委員會的成員列席會議,發(fā)表意見。
   (7)專門委員會應(yīng)當召開全體會議審議,根據(jù)需要,可以要求有關(guān)機關(guān)、組織派有關(guān)負責人說明情況。
   (8)由法律委員會根據(jù)常委會組成人員、有關(guān)的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見,對法律案進行統(tǒng)一審議,向下次或者以后的常委會會議提出修改情況的匯報或者審議結(jié)果報告和法律草案修改稿,對重要的不同意見應(yīng)當在匯報或者審議結(jié)果報告中予以說明;對有關(guān)的專門委員會的重要審議意見沒有采納的,應(yīng)當向有關(guān)的專門委員會反饋;可以邀請有關(guān)的專門委員會的成員列席會議,發(fā)表意見。
 ?。?) 專門委員會之間對法律草案重要問題的意見不一致時,應(yīng)當向委員長會議報告。
   (10)法律委員會、有關(guān)專門委員會應(yīng)當聽取各方面的意見;聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
   (11) 常委會工作機構(gòu)應(yīng)當聽取各方面的意見;聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式;應(yīng)當將法律草案發(fā)送有關(guān)機關(guān)、組織和專家征求意見,將意見整理后送法律委員會和有關(guān)專門委員會,并根據(jù)需要,印發(fā)常委會會議。
   (12)經(jīng)委員長會議決定,可以將法律草案公布,征求意見;各機關(guān)、組織和公民提出的意見送常委會工作機構(gòu)。
 ?。?3)常委會工作機構(gòu)應(yīng)當收集整理分組審議的意見和各方面提出的意見以及其他有關(guān)資料,分送法律委員會和有關(guān)專門委員會,并根據(jù)需要,印發(fā)常委會會議。
 ?。?4)法律案在交付表決前,提案人要求撤回的,應(yīng)當說明理由,經(jīng)委員長會議同意,并向常委會報告,對該法律案的審議即行終止。
 ?。?5)經(jīng)過常委會3次會議審議后,仍有重大問題需要進一步研究的,由委員長會議提出,經(jīng)聯(lián)組會議或者全體會議同意,可以暫不付表決,交法律委員會和有關(guān)專門委員會進一步審議。
  (16)因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的,或者因暫不付表決經(jīng)過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的,由委員長會議向常委會報告,該法律案終止審議。
  (17)由法律委員會根據(jù)常委會組成人員的審議意見修改法律草案修改稿,提出法律草案表決稿。
 ?。?8)由委員長會議提請常委會全體會議表決法律草案表決稿,由常委會全體組成人員的過半數(shù)通過。
 ?。?9)常委會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。
  2.工作報告和一般議案的審議程序
  全國人大常委會會對工作報告和一般議案的審議程序基本上是由全國人大常委會議事規(guī)則規(guī)定的,內(nèi)容主要是:
 ?。?)常委會全體會議聽取由提出報告的國家機構(gòu)負責人所作的關(guān)于議案的說明。
 ?。?)聽取議案說明后,由分組會議和聯(lián)組會議進行審議;分組會議審議時,有關(guān)部門派人到會,聽取意見,回答詢問;聯(lián)組會議審議時,有關(guān)負責人到會,聽取意見,回答詢問。
 ?。?) 聯(lián)組會議可以聽取和審議專門委員會對議案審議意見的匯報,對會議議題進行討論。
   (4) 提議案的機關(guān)的負責人可以在常委會全體會議、聯(lián)組會議上對議案作補充說明。
  (5) 經(jīng)委員長會議決定交有關(guān)的專門委員會審議,提出意見。
 ?。?)議案在交付表決前,提案人要求撤回的,經(jīng)委員長會議同意,對該議案的審議即行終止。
  (7)在審議中有重大問題需要進一步研究的,經(jīng)委員長或者委員長會議提出,聯(lián)組會議或者全體會議同意,可以暫不付表決,交專門委員會進一步審議,提出審議報告。
 ?。?) 常委會認為必要,可以對工作報告作出決議,由分組會議、聯(lián)組會議討論決議草案。
   (9)將決議草案提請全體會議表決。
 ?。?0)提議案的機關(guān)、有關(guān)的專門委員會、常委會有關(guān)工作部門應(yīng)當提供有關(guān)的資料。
  全國人大常委會組成人員守則還規(guī)定,全國人大常委會會議舉行前,常委會組成人員應(yīng)就會議議題做好審議準備。
  3.決算的審查和批準程序、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃與預算的執(zhí)行情況報告以及審計工作報告的審議程序
  全國人大常委會對決算的審查和批準程序,對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃與預算的執(zhí)行情況報告以及審計工作報告的審議程序,同工作報告和一般議案的主要審議程序基本一樣,上面已經(jīng)列出,也不再重復。
  1989年,七屆全國人大二次會議批準的全國人大常委會工作報告規(guī)定,每年第三季度由國務(wù)院向全國人大常委會分別作關(guān)于國家計劃、預算執(zhí)行情況的報告;2000年通過的全國人大常委會關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定規(guī)定,國務(wù)院應(yīng)當在8月向全國人大常委會報告上半年計劃執(zhí)行情況,但都未增加規(guī)定新的審議程序。
  
  關(guān)于全國人大常委會對國務(wù)院的計劃、預決算、審計、執(zhí)法檢查監(jiān)督,2006年制定的監(jiān)督法規(guī)定了一些實體權(quán)力,即規(guī)定,國務(wù)院應(yīng)當在每年6月,將上一年度的中央決算草案提請全國人大常委會審查和批準;國務(wù)院應(yīng)當在每年6月至9月期間,向全國人大常委會報告本年度上一階段國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況;國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算經(jīng)人代會批準后,在執(zhí)行過程中需要作部分調(diào)整的,國務(wù)院應(yīng)當將調(diào)整方案提請全國人大常委會審查和批準;常委會每年審查和批準決算的同時,聽取和審議本級人民政府提出的審計機關(guān)關(guān)于上一年度預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告;國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃經(jīng)全國人代會批準后,在實施的中期階段,國務(wù)院應(yīng)當將規(guī)劃實施情況的中期評估報告提請全國人大常委會審議;規(guī)劃經(jīng)中期評估需要調(diào)整的,國務(wù)院應(yīng)當將調(diào)整方案提請全國人大常委會審查和批準;執(zhí)法檢查結(jié)束后,執(zhí)法檢查組應(yīng)當及時提出執(zhí)法檢查報告,由委員長會議決定提請常委會會議審議。
  為了切實保障全國人大常委會行使上述實體權(quán)力,監(jiān)督法對決算的審查和批準程序,對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃與預算的執(zhí)行情況報告以及審計工作報告的審議,增加規(guī)定了一些程序,主要是:
  (1) 決算草案應(yīng)當按照全國人代會批準的預算所列科目編制,按預算數(shù)、調(diào)整數(shù)或者變更數(shù)以及實際執(zhí)行數(shù)分別列出,并作出說明。
 ?。?) 國務(wù)院有關(guān)主管部門應(yīng)當在審查和批準預算調(diào)整方案的一個月前,將預算調(diào)整初步方案送交全國人大財經(jīng)委員會進行初步審查,或者送交常委會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見。
 ?。?)常委會重點審查下列內(nèi)容:預算收支平衡情況;重點支出的安排和資金到位情況;預算超收收入的安排和使用情況;部門預算制度建立和執(zhí)行情況;向下級財政轉(zhuǎn)移支付情況;全國人代會關(guān)于批準預算的決議的執(zhí)行情況;國債余額情況。
   (4) 常委會組成人員對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預算執(zhí)行情況報告和審計工作報告的審議意見交由國務(wù)院研究處理。
  (5) 國務(wù)院應(yīng)當將研究處理情況向全國人大常委會提出書面報告。
  (6)必要時,全國人大常委會可以對審計工作報告作出決議;國務(wù)院應(yīng)當在決議規(guī)定的期限內(nèi),將執(zhí)行決議的情況向常委會報告。
   (7) 常委會聽取的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預算執(zhí)行情況報告和審計工作報告及審議意見,國務(wù)院對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告,向全國人大代表通報并向社會公布。
  
  三、地方各級人代會和人大常委會的議案審議程序
  
  過去,法律沒有對地方各級人代會和人大常委會的議案審議程序作過詳細規(guī)定,各地都是比照全國人大及其常委會的議事規(guī)則,在地方性法規(guī)或規(guī)范性文件中規(guī)定的,與全國人代會、全國人大常委會的做法基本一樣。
   監(jiān)督法則就地方各級人大常委會對本級人民政府的計劃、預決算、審計、執(zhí)法檢查的監(jiān)督,規(guī)定了一些實體權(quán)力,即規(guī)定:縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當在每年6月至9月期間,將上一年度的本級決算草案提請本級人大常委會審查和批準;縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當在每年6月至9月期間,向本級人大常委會報告本年度上一階段國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況;國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算經(jīng)人代會批準后,在執(zhí)行過程中需要作部分調(diào)整的,縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當將調(diào)整方案提請本級人大常委會審查和批準;嚴格控制不同預算科目之間的資金調(diào)整;預算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會保障等資金需要調(diào)減的,縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當提請本級人大常委會審查和批準;常委會每年審查和批準決算的同時,聽取和審議本級人民政府提出的審計機關(guān)關(guān)于上一年度預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告;國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃經(jīng)人代會批準后,在實施的中期階段,人民政府應(yīng)當將規(guī)劃實施情況的中期評估報告提請本級人大常委會審議;規(guī)劃經(jīng)中期評估需要調(diào)整的,人民政府應(yīng)當將調(diào)整方案提請本級人大常委會審查和批準;執(zhí)法檢查結(jié)束后,執(zhí)法檢查組應(yīng)當及時提出執(zhí)法檢查報告,由主任會議決定提請常委會審議。
   同時,監(jiān)督法也為地方各級人大常委會行使上述實體權(quán)力規(guī)定了一些具體的程序,主要是:
 ?。?) 決算草案應(yīng)當按照本級人代會批準的預算所列科目編制,按預算數(shù)、調(diào)整數(shù)或者變更數(shù)以及實際執(zhí)行數(shù)分別列出,并作出說明。
  (2) 縣級以上地方各級人民政府有關(guān)主管部門應(yīng)當在審查和批準預算調(diào)整方案的一個月前,將預算調(diào)整初步方案送交本級人大財經(jīng)委員會進行初步審查,或者送交常委會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見。
 ?。?)常委會重點審查下列內(nèi)容:預算收支平衡情況;重點支出的安排和資金到位情況;預算超收收入的安排和使用情況;部門預算制度建立和執(zhí)行情況;向下級財政轉(zhuǎn)移支付情況;本級人代會關(guān)于批準預算的決議的執(zhí)行情況;上級財政補助資金的安排和使用情況。
 ?。?) 常委會組成人員對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預算執(zhí)行情況報告和審計工作報告的審議意見交由本級人民政府研究處理。
 ?。?)縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當將研究處理情況向本級人大常委會提出書面報告。
 ?。?)必要時,人大常委會可以對審計工作報告作出決議;本級人民政府應(yīng)當在決議規(guī)定的期限內(nèi),將執(zhí)行決議的情況向常委會報告。
 ?。?)常委會聽取的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預算執(zhí)行情況報告和審計工作報告及審議意見,本級人民政府對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告,向本級人大代表通報并向社會公布。
  
  四、需要繼續(xù)研究和探討的若干問題
  
  雖然有關(guān)法律對各級人代會、各級人大常委會會議的審議程序作了許多規(guī)定,有的程序還規(guī)定得十分詳細,但是,仍然有一些程序問題值得研究和探討,例如:
  1.法律規(guī)定的全國人大常委會審議議案的會議形式有3種,即全體會議、分組會議和聯(lián)組會議。
  分組會議審議議案的做法一直在堅持,九屆全國人大常委會還作了一些改進。在九屆之前,全國人大常委會全體組成人員分成4個小組召開分組會議。九屆全國人大常委會把全體組成人員分成6個小組, 大大增加了出席和列席會議人員發(fā)言的機會和時間。
  但是,在六屆全國人大常委會期間發(fā)揮了很好作用、在全國造成過很大影響的聯(lián)組會議,從七屆全國人大常委會至今,再沒有召開過。
  全國人大常委會議事規(guī)則規(guī)定,聯(lián)組會議可以聽取和審議專門委員會對議案審議意見的匯報,對會議議題進行討論;提議案的機關(guān)的負責人可以在聯(lián)組會議上對議案作補充說明;議案在審議中有重大問題需要進一步研究的,經(jīng)委員長或者委員長會議提出,聯(lián)組會議或者全體會議同意,可以暫不付表決,交專門委員會進一步審議,提出審議報告。
  2000年制定的立法法再一次規(guī)定,常委會審議法律案時,根據(jù)需要,可以召開聯(lián)組會議或者全體會議,對法律草案中的主要問題進行討論;法律案經(jīng)常委會3次會議審議后,仍有重大問題需要進一步研究的,由委員長會議提出,經(jīng)聯(lián)組會議或者全體會議同意,可以暫不付表決,交法律委員會和有關(guān)的專門委員會進一步審議。
  這些法律反復強調(diào)了聯(lián)組會議在審議議案時的重要地位和作用。聯(lián)組會議就是把各個小組集中在一起進行審議,實際上,它也是一種全體會議(法律明確了全體會議也是審議議案的一種會議形式),但它比正式的全體會議要靈活,可以自由發(fā)言,可以辯論;各小組可以派代表介紹本小組的審議情況和主要觀點,在小組之間進行交流;還可以請有關(guān)專門委員會和專家學者發(fā)表意見,使常委會組成人員可以掌握審議的全面情況和各種觀點,可以讓不同的觀點充分闡發(fā),更有民主氣氛,有利于集思廣益提高審議的水平和取得更好的結(jié)果。所以,這樣一種生動活潑、民主氣氛濃厚的審議形式,應(yīng)該充分利用起來。
  
  當然,由于在聯(lián)組會議上,有可能出現(xiàn)不同意見的交鋒和辯論,有可能出現(xiàn)需要臨時處置的問題,所以,對議案本身和議事程序的了解、對掌握會議的藝術(shù)性和靈活性等等方面,都給會議主持人提出一些更高的要求。應(yīng)該認真總結(jié)全國人大常委會聯(lián)組會議的經(jīng)驗,在各級人大常委會中推廣,充分發(fā)揮聯(lián)組會議在審議議案時的積極作用。
  2.全國人大議事規(guī)則規(guī)定,全國人代會召開后,由提出報告的國家機構(gòu)負責人向大會全體會議作說明,由各代表團審議;并規(guī)定國務(wù)院提交政府工作報告、關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告、關(guān)于國家預算及預算執(zhí)行情況的報告。
  幾十年來,全國人代會都是由國務(wù)院總理作政府工作報告,委托國家計委(現(xiàn)為國家發(fā)改委)主任作關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告,委托財政部長作關(guān)于國家預算及預算執(zhí)行情況的報告。從2005年召開的十屆全國人大三次會議開始,全國人代會不再安排全體會議聽取計劃報告和預算報告,而是將報告印發(fā)全體代表進行審議。這樣,減少了一次全體會議,可以縮短會期,提高會議的效率。
  改革開放以后,計劃經(jīng)濟體制被打破,計劃和預算的主要指標不再是指令性指標,不再是必須貫徹執(zhí)行的強制性指標。全國人代會審議議案程序的這種改進,與我國改革開放的形勢和全國人代會會期制度的改進密切相關(guān)。實際效果如何,需要在實踐中認真總結(jié)和研究。
  3.全國人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規(guī)則分散規(guī)定在憲法、全國人大組織法、地方組織法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則、締結(jié)條約程序法、代表法、立法法、監(jiān)督法、關(guān)于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定、關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定、關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定等一系列法律中。有的程序規(guī)定在這個法律中,有的程序規(guī)定在那個法律中。這些法律,有的是前法,有的是后法。有的程序在后法中重新規(guī)定,有的程序在后法中不重新規(guī)定。為什么會這樣,沒有人說明;前法規(guī)定的有關(guān)程序在后法中不重新規(guī)定,它是否還有效,也沒有人說明。這給有關(guān)法律的學習、掌握和實施帶來一些困惑。
   因此,需要把分散在各個法律中的議事程序集中規(guī)定在一兩個法律中,例如規(guī)定在全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則中,便于全國人大代表、全國人大常委會組成人員和機關(guān)工作人員學習、掌握和實施,也便于地方各級人大及其常委會比照著制定本級人大及其常委會的議事規(guī)則,還便于廣大人民群眾了解和監(jiān)督人大及其常委會的工作。
  4.長期以來,法律只規(guī)定全國人大及其常委會的議事規(guī)則。地方各級人大及縣人大常委會的議事規(guī)則都是比照全國人大及其常委會的議事規(guī)則,用地方性法規(guī)或規(guī)范性文件來規(guī)定的。這造成全國各地各級人大及其常委會的議事規(guī)則多多少少有一些差別。
  而監(jiān)督法則是把全國人大常委會和地方各級人大常委會的有關(guān)議事程序一起規(guī)定的。監(jiān)督法的出臺,證明地方各級人大常委會的議事規(guī)則完全可以在法律中規(guī)定,甚至全國人大常委會和地方各級人大常委會的某些議事程序也完全可以在同一個法律中規(guī)定。
  監(jiān)督法的出臺,既是一種實踐,也提出一個新的立法思路。如果全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會的議事程序都由法律來規(guī)定(當然,有的程序可以在同一個法律中規(guī)定,有的程序可以在不同的法律中規(guī)定),將會大大促進全國各級人大工作的規(guī)范化、法制化,促進全國和地方各級人大及其常委會會議制度、工作程序和議事規(guī)則的統(tǒng)一。
  當然,上述設(shè)想的實現(xiàn),還要做許多研究、探索和論證工作,會有一個較長的過程。當前,還應(yīng)由地方各級人大常委會根據(jù)監(jiān)督法和上述法律,用地方性法規(guī)或規(guī)范性文件來修改和完善自己的議事規(guī)則。
  5.關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定規(guī)定了一個程序,即國務(wù)院財政部門應(yīng)當在全國人代會舉行的一個半月前,將中央預算初步方案提交全國人大財經(jīng)委員會,由其對上一年預算執(zhí)行情況和本年度中央預算草案的主要內(nèi)容進行初步審查。全國人大議事規(guī)則和預算法規(guī)定的程序是,全國人代會舉行前一個月,國務(wù)院有關(guān)主管部門應(yīng)當就國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況、國家預算及預算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容,向全國人大財經(jīng)委員會和有關(guān)專門委員會匯報,由財經(jīng)委員會進行初步審查。3個法律所規(guī)定的時限,一個是一個半月前提交預算草案,兩個是一個月前提交計劃和決算草案。這兩個程序能否合并,以減少國務(wù)院有關(guān)部門的工作量。如果全國人代會的會期提前,初審的日期提前量顯然要縮短,到底提前多長時間也值得探討。
   6.關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定規(guī)定,全國人代會期間,全國人大財經(jīng)委員會根據(jù)各代表團和有關(guān)專門委員會的意見對中央及地方預算草案進行審查,并提出審查結(jié)果報告。地方預算的涵蓋面太大,審查到哪一級?審查的內(nèi)容是什么?是粗審還是細審?法律規(guī)定得很不具體。如果審查得細一些,全國人代會的會期有限,31個省級地方的預算,全國人大財經(jīng)委員會肯定審查不過來。也有人提出疑問,全國人大與地方政府沒有領(lǐng)導關(guān)系,也沒有監(jiān)督關(guān)系,為什么要審查地方預算呢?審查出問題,全國人大財經(jīng)委員會怎么讓地方糾正呢?這個問題也值得研究。
   7.從立法技巧上來說,對全國和地方各級人大及其常委會會議制度、工作程序和議事規(guī)則的立法方式,即對全國和地方各級人大及其常委會議事程序有兩種立法方式:一種是先規(guī)定所有議案的一般程序,再規(guī)定特殊議案的特殊程序。這種方式可以減少重復立法,簡化法律條款。一種是按不同的議案,規(guī)定其全部審議程序,即使是同樣的程序,照樣作出規(guī)定,不怕重復。這種方式使法律條款比較清晰,容易掌握,但會使法律條款顯得過多。如果要修改全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則,需要拿出兩種方式修改的全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則,作一個比較,確定好的方案。
 ?。ㄗ髡咴稳珖舜蟪N瘯k公廳研究室經(jīng)濟組組長、政治組組長、辦公室主任,全國人大外事委員會辦公室主任,全國人大華僑委員會法案室主任)

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