王瑞

【摘要】中國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的土地問題是一直是爭(zhēng)論的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。農(nóng)村土地制度也在順應(yīng)歷史潮流不斷地發(fā)生變化。但是現(xiàn)行土地制度的弊端依舊存在，為了給當(dāng)代土地制度提供更為合理的改革方案，本文從三個(gè)方面對(duì)當(dāng)代中國的土地改革進(jìn)行了分析。其中分別為土地改革的實(shí)質(zhì)及其存在的問題、農(nóng)村土地制度改革的思路和具體方法、現(xiàn)行的土地政策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地制度;問題;改革;思路;方法

一、現(xiàn)行土地制度的問題

“三農(nóng)”問題盡管在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)多樣，但核心仍是農(nóng)村土地問題。而產(chǎn)權(quán)問題又是農(nóng)村土地制度的核心問題，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，是土地制度的核心?？上攵r(nóng)村產(chǎn)權(quán)問題在我國農(nóng)村發(fā)展中所起的重要作用。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)問題就是我國土地制度的核心問題。

1、土地所有權(quán)主體不明確，農(nóng)民難以真正獲得土地所帶來的收益

有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但“集體”是哪一級(jí)，法律規(guī)定得較為含糊。所有權(quán)主體虛置，土地的占有權(quán)、使用權(quán)和支配權(quán)被層層分解，國家作為超經(jīng)濟(jì)主體對(duì)土地享有廣泛的自由裁量權(quán)，控制、處置農(nóng)村土地，如國家或公共權(quán)力機(jī)關(guān)隨意征用或過度使用土地，資本大力圈占土地。代表集體行使土地實(shí)際所有權(quán)的基層政府主管部門及領(lǐng)導(dǎo)也時(shí)常侵占農(nóng)民的利益。農(nóng)民僅憑使用權(quán)很難有話語權(quán)，土地收益幾乎被各利益部門掠去，農(nóng)民所獲補(bǔ)償甚微。

2、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不規(guī)范，流轉(zhuǎn)受限，土地市場(chǎng)被割裂、扭曲

國家以壟斷身份處置農(nóng)村土地，規(guī)定農(nóng)村土地不準(zhǔn)買賣，土地的唯一買者只有國家，農(nóng)村土地市場(chǎng)的微觀主體難以進(jìn)行有效的資源配置，統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)無法形成。農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體不確定，其所有權(quán)被分割，為眾多的行政村或村民小組所掌握，造成行政村（或村小組、社區(qū)、城鄉(xiāng)）之間的壁壘，土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)被割裂、扭曲。與實(shí)際市場(chǎng)行為相背離，使二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以打破。而真正的所有權(quán)主體（農(nóng)民）又缺位，被剝奪以土地要素進(jìn)入市場(chǎng)交易的權(quán)利，不可能很好地履行土地流轉(zhuǎn)和土地市場(chǎng)運(yùn)作的權(quán)力，僅有土地使用權(quán)（以契約方式訂立的土地承包權(quán)，其內(nèi)容具有較大的隨意性），土地的流轉(zhuǎn)受到極大限制，因而造成農(nóng)村土地資源浪費(fèi)或低效配置。

3、農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展難以保證

由于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的不確定性和農(nóng)戶土地使用權(quán)的頻繁調(diào)整，土地租賃市場(chǎng)無法正常發(fā)育，種地農(nóng)民的利益很難得到保證，種地能手無法擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，即使有些地方搞了規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也往往受政府部門主導(dǎo)或強(qiáng)制，這種非市場(chǎng)行為主導(dǎo)的發(fā)展模式交易成本很高，農(nóng)業(yè)效率令人質(zhì)疑。又因農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成低，農(nóng)村土地增收的空間有限，農(nóng)業(yè)變得無利可圖，農(nóng)民只好棄耕或離開農(nóng)村淪為被雇用的“農(nóng)民工”。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，“土地增值、獲利減少”的效應(yīng)會(huì)不斷加劇，農(nóng)村日漸失去內(nèi)在的發(fā)展沖動(dòng)。另外，使用權(quán)不穩(wěn)定也影響著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，盡管政府一直強(qiáng)調(diào)不準(zhǔn)隨意改變土地承包合同，但土地使用權(quán)“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的現(xiàn)象十分普遍，影響了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地長(zhǎng)期投資的積極性，同時(shí)極大地刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的短期行為，進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)。

4、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期具有不確定性

政府承諾農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期不變，但土地所具有的保障功能又是不爭(zhēng)的事實(shí)，因而均分土地（增人增地，減人減地）獲取保障是農(nóng)民群體的不斷要求。然而農(nóng)民土地使用權(quán)自身存在不可克服的矛盾，農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，不可能獲得土地要素收入，農(nóng)民無法以土地作抵押，農(nóng)村金融資本不能發(fā)揮作用，僅靠農(nóng)民漫長(zhǎng)痛苦的自身積累發(fā)展（規(guī)模）農(nóng)業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)或轉(zhuǎn)為其他行業(yè)，對(duì)于目前處于窘境的一般農(nóng)民群體來說很難有現(xiàn)實(shí)的可能性。農(nóng)民心態(tài)表現(xiàn)為，既想離開土地，又要守住土地，既小愿種田，又不能不種田，受這種心態(tài)支配，自然會(huì)出現(xiàn)一些短期行為，有的粗放耕作，只?？诩Z和地稅，不愿在改良土壤方面下本錢。有的農(nóng)民雖另有職業(yè)，但不能不留后路，準(zhǔn)備歸田還農(nóng)。大批農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，但很難落下常住戶口，隨時(shí)有被遣返風(fēng)險(xiǎn)。所以，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的預(yù)期具有極大的不確定性。

5、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵不充分、不明確、不穩(wěn)定

改革開放以來，國家對(duì)“三農(nóng)”問題十分重視由于農(nóng)村土地的特殊性，其制度改革比較曲折，農(nóng)村土地的承包權(quán)始終不穩(wěn)定。承包權(quán)的不穩(wěn)定，使農(nóng)民不敢在自己承包的土地上進(jìn)行長(zhǎng)期性投資，直接影響到土壤肥力的提高，灌溉設(shè)施的改善和農(nóng)民受益的提高。

6、土地征用制度不公平

隨著我國城鎮(zhèn)化制度的加快，城鎮(zhèn)數(shù)量逐漸增多，城鎮(zhèn)規(guī)模日益擴(kuò)大，國家和地方政府征用農(nóng)村土地的數(shù)量也日益增多。許多城鎮(zhèn)為籌措建設(shè)資金，大肆圈地，低價(jià)征收，高價(jià)轉(zhuǎn)讓，以地聚財(cái)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。國家給的征地補(bǔ)償費(fèi)到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村之后，又層層截留，真正到農(nóng)民手中的補(bǔ)償費(fèi)僅占補(bǔ)償總額的30%左右?，F(xiàn)行的土地征用制度，對(duì)處于弱勢(shì)群體的農(nóng)民極為不公平。

二、解決現(xiàn)行土地問題的策略

1、農(nóng)村土地制度改革的思路

改革完善農(nóng)村土地制度，應(yīng)遵循這樣的基本思路：“總體堅(jiān)持、局部變革，穩(wěn)妥務(wù)實(shí)、漸進(jìn)有序，從容不迫、平靜舒緩，細(xì)水長(zhǎng)流、因時(shí)制宜?！边@是農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地制度改革完善的總體方針設(shè)想（32字方針），具體實(shí)施方案需要精心謀劃，非農(nóng)業(yè)用地制度改革需另作研究。

“總體堅(jiān)持、局部變革”。

“穩(wěn)妥務(wù)實(shí)、漸進(jìn)有序”。

“從容不迫、平靜舒緩”。

“細(xì)水長(zhǎng)流、因時(shí)制宜”。

2、農(nóng)村土地制度改革的方法

（1）積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。一是全面推進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)登記。加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。積極推廣向農(nóng)民發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證、集體收益分配權(quán)證等“四證”的經(jīng)驗(yàn)做法。二是積極推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改造。因地制宜開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改造試點(diǎn)，以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)管理為主要內(nèi)容，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，賦予農(nóng)民對(duì)落實(shí)到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。三是健全完善農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估體系。抓緊研究制定農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地（包括宅基地）使用權(quán)、房屋所有權(quán)及林木、農(nóng)作物、農(nóng)業(yè)機(jī)械、生產(chǎn)加工設(shè)備評(píng)估辦法。