楊　軍

2007年1月10日，有媒體爆出，中國關(guān)心下一代健康體育基金會2005年度報表顯示，只收到8208元捐贈款，但有企業(yè)稱自己一家就捐助了10萬元，基金會稱10萬元是與基金會合作的管理費，而非捐贈款，雙方為此各執(zhí)一詞。而根據(jù)民政部網(wǎng)站上公開的基金會年度工作報告，年收捐贈款只有8000余元的該基金會2005年度有62萬多元的“其他與業(yè)務活動有關(guān)的現(xiàn)金流入”，專家認為這明顯不正常。公眾對基金會的質(zhì)疑再次高漲。

從1981年中國第一家基金會設立到現(xiàn)在，26年過去了，中國的基金會一直處在發(fā)展之中。2004年6月正式實施的《基金會管理條例》（以下簡稱《條例》）被認為具有很大突破，一些規(guī)定甚至被認為具有里程碑的意義。但基金會的規(guī)模與中國經(jīng)濟的發(fā)展并不成比例。

濃重的官方色彩

我國基金會在成立之初，從國外借用了這個名字，其實并非標準意義上的基金會。上世紀80年代，一些政府部門想做公益事業(yè)，但財政比較緊張，于是想到通過募捐獲得資金。所以，當時中國的基金會大多脫胎于政府部委，比如中國青少年發(fā)展基金會是團中央辦的，少年兒童基金會是全國婦聯(lián)辦的，中國扶貧基金會是農(nóng)業(yè)部辦的，“官辦”色彩濃厚。直到1988年國務院頒布《基金會管理辦法》，基金會還基本相當于公共籌款機構(gòu)。

后來陸續(xù)成立的基金會，大部分也是源于政府為了拓寬資金來源或出于工作需要發(fā)起設立的。有的“官辦”基金會設立的目的是專門完成某項政府工作，像是政府增多了一個部門。甚至基金會的設立則是為了解決某些政府部門人員的位置、職務、待遇問題。目前的一些基金會，負責人大多由退休后的政府官員擔任，當然，其中不乏真想做事并頗有成就者，但也有一部分基金會的存在，是為了解決退而不休的官員“養(yǎng)老”問題，個別基金會甚至異化成了“干休所”。

這些高官雖然人已退，但勢尚在。據(jù)相關(guān)人士介紹，一些基金會和企業(yè)之間實質(zhì)上是變相的權(quán)錢交易，企業(yè)為基金會捐錢，基金會則利用關(guān)系為企業(yè)批下項目。目前，基金會與企業(yè)合作并收取管理費的現(xiàn)象非常多，這種合作往往打著公益的旗號，但實質(zhì)上企業(yè)和基金會卻各有所圖。對企業(yè)來說，它看中的是基金會“中國”、“公益”的金字招牌和公益的名義，是為企業(yè)打軟廣告。對基金會來說，把募捐的工作包給企業(yè)，自己不但不用投入人力物力，反而可以向企業(yè)收取管理費用。這兩類基金會已經(jīng)不能歸為非營利組織。

雖然理論上民政部民間組織管理局有權(quán)力管理基金會，但因為不少基金會的負責人是在部長、副部長的位子上退下來的，民間組織管理局只是一個局級機構(gòu)。

《條例》把中國的基金會分為公募性基金會和非公募性基金會，很大程度上，私募基金會相當于國外獨立的基金會，國外民間組織的評估機構(gòu)很發(fā)達，社會監(jiān)督機制完善，對基金會的低成本運作形成了有效的保障。但是，中國的情況不同，由于中國的基金會管理體制決定任何基金會都脫離不了“官方”即業(yè)務主管部門的領導，監(jiān)管的職責仍然是政府主導，這造成了監(jiān)管的漏洞。

雖然經(jīng)過民政部的努力，基金會監(jiān)管體制已初步建立，但是，除了近年剛剛開始強制執(zhí)行的年度公示，公眾依然缺少監(jiān)督途徑，基金會的運作處于半封閉和不透明狀態(tài)。一些基金會出現(xiàn)財務管理混亂的問題，也為某些基金會工作人員挪用、私分捐贈收入提供了機會。據(jù)有關(guān)部門的摸底調(diào)查，許多基金會在基金運作和使用、內(nèi)部決策、財務會計制度等方面不同程度地存在問題，有些還比較嚴重，有的基金會背離了章程訂立的公益使命。

已有的規(guī)定在執(zhí)行中也存在漏洞?！稐l例》第二十九條規(guī)定：“公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的 70%；非公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8%。基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的 10%。” 但在民政部公示的基金會2005年度報表中，不止一家基金會的工資福利和行政辦公支出超過了當年總支出的10%，有的甚至高達60%，而審計結(jié)果依然是“合格”。仔細查看，《條例》并沒有對違反運作成本最高標準的行為設定法律責任，雖然確定了最基本的評價標準，但并沒有建立更具體、細致的基金會評估體系。

而媒體曝光的中國關(guān)心下一代健康體育基金會的案例便是這種漏洞的一個具體表現(xiàn)。

規(guī)模難題

社會分配機制包括三個層次：第一次分配通過市場，按照競爭性原則進行，出現(xiàn)貧富差距；第二次分配通過政府，按照強制性原則，以稅收和社會政策調(diào)節(jié)分配，縮小貧富差距；第三次分配通過社會，按照志愿性原則進行公益捐贈。正是通過“三次分配”使社會資源分配趨于公平。如果我們把財政撥款的政府作為“第一部門”，以營利為目的的企業(yè)作為“第二部門”，那么其它非營利組織就是“第三部門”。當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，我們會遭遇政府失靈和市場失靈，這時候，需要具備第三次分配功能的第三部門的壯大，基金會的作用舉足輕重。

在中國市場經(jīng)濟日益發(fā)達、社會兩極分化嚴重的今天，我們似乎還是看不清基金會通向社會再分配的道路。因為規(guī)模太小，基金會遠沒有起到應有的作用。2006年《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2006年12月31日，中國僅僅有基金會1138個。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，我國接近一半的基金會資產(chǎn)規(guī)模在人民幣1000萬元以下，每年向社會提供的資助約在40億元左右。在美國，基金會在2000年就已達到56600多家，資產(chǎn)總額達4860億美元，每年向社會提供的資助達290億美元。

2004年6月實施的《基金會管理條例》，很大程度上是對基金會的規(guī)范，希望弱化官方色彩，促進社會公益事業(yè)發(fā)展。但是，《條例》出臺兩年半以來，中國基金會的規(guī)模并沒有像人們希望的那樣迅速壯大。

公募性基金會的規(guī)模上不去，是稅收政策問題，特別是捐贈抵稅政策不能得到有效落實。減免稅方面，美國規(guī)定，企業(yè)捐出善款，如數(shù)額超過應繳稅收10%，應減免10%稅款，如不到10%，可在稅收里扣除已捐出的善款。中國這方面的規(guī)定卻只有3%，而且在實際的操作過程中仍沒有得到落實。目前實行的是特事特批的原則，企業(yè)只有向事先得到國家批準的少數(shù)基金會捐款才能得到減免稅收的優(yōu)惠。我們的《公益事業(yè)捐贈法》和相關(guān)稅法均規(guī)定，公益捐贈可以享受免稅政策。但據(jù)統(tǒng)計，全國民政系統(tǒng)一年內(nèi)共收到個人捐贈17億元，而個人退稅率為零。

沒有大量新的基金會成立，則是基金會整體規(guī)模上不去的根本原因。公募與私募基金會注冊時800萬與200萬的高額度原始資本金前置條件也對基金會的發(fā)展形成了一種限制。

《條例》鼓勵民間力量積極參與，也就是說，像美國那樣由企業(yè)和個人出資成立的基金會，在中國獲得了“準生證”。

美國的基金會中，獨立的私人基金會約占85%，公司基金會約占5%，兩項在數(shù)量和總資產(chǎn)上占90%以上，它們均屬于我國意義上的“非公募基金會”一類；而面向公眾籌款的社區(qū)基金會和運作型基金會的總數(shù)和資產(chǎn)加起來還不及10%。在美國，私人基金會占據(jù)著絕對領導地位，最大的基金會幾乎都是私人基金會，有若干家資產(chǎn)超過百億美元。改革開放以來，中國非公經(jīng)濟發(fā)展迅速，為國家創(chuàng)造了過半的GDP和近一半的財政收入，但是因為對官方色彩濃重的公募性基金會缺乏信任，很多企業(yè)不愿意捐錢，自己出資成立非公募性基金會，無疑是更好的途徑。一些業(yè)內(nèi)人士認為，非公募性基金會的大力發(fā)展，是中國第三部門蓬勃的希望。

2004年6月1日《條例》正式實施后，一些私人資本隨即進入，成立非公募性基金會。廣東香江集團翟美卿，出資5000萬元，成立香江社會救助基金會。浙江省政協(xié)委員、旅美華僑葉康松捐贈原始基金200萬元人民幣，成立溫州市葉康松慈善基金會。上海福島自然災害減災基金會等4家基金會也獲得了上海市政府有關(guān)部門頒發(fā)的“出生證”。搜狐張朝陽、神州數(shù)碼郭為、萬通馮侖、TCL李東生的名字，也悄然出現(xiàn)在華夏慈善基金會發(fā)起人名單中。曾有人預測，越來越多私立基金將投入公益事業(yè)，未來中國最具實力的基金會也將是由私人設立的非公募基金會。

雙重管理下的無奈

“我國的基金會必須有主管單位，這導致很多基金會無法成立?！睂饡赜醒芯康膶W者資中筠如是說。根據(jù)目前的規(guī)定，我國的民間組織須由登記管理機關(guān)和業(yè)務主管單位雙重管理，也就是說，如果要成立基金會，必須找到一個主管部門才有資格在民政部門登記。以往設立基金會，設立主體主要是政府的部門、政府部門支持的力量或者依靠政府部門的力量，自然有主管單位。《基金會管理條例》出臺后，允許個人或企業(yè)發(fā)起設立基金會，可以個人或企業(yè)的名稱命名，找主管單位就成了問題。

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和政府機構(gòu)改革的不斷深化，越來越多的領域沒有專門的政府機構(gòu)進行管理，使基金會找主管單位難度加大。此外，政府部門在精簡、統(tǒng)一、效能的原則下，不愿意參與基金會的管理、不愿意充當業(yè)務主管單位的現(xiàn)象也時有發(fā)生。很多部門對于不是“自己人”的基金會不愿意管，這里面既有利益的關(guān)系，也有不愿承擔責任的關(guān)系。《基金會管理條例》頒布以后，很多個人、企業(yè)有發(fā)起成立基金會的意圖，遇到的最大障礙就是找不到業(yè)務主管單位，特別是一些私募基金會想找到一個業(yè)務主管部門更不容易，客觀上造成一些民間財富不能很好地造福于社會。和只有1000余個基金會形成鮮明對比的是，我國的民辦非企業(yè)單位達15.9萬個。

在《條例》起草過程中，一度沒有了非公募基金會需要業(yè)務主管部門的條款，但是最終頒布的《條例》還是保留了“業(yè)務主管部門”，不少人感到悲觀，擔心這是一道邁不過去的坎?！胺彩菢I(yè)內(nèi)人士都呼吁取消基金會要有主管部門這一條。這樣的規(guī)定是害怕少數(shù)人做壞事，結(jié)果妨礙了多數(shù)人做好事?！辟Y中筠說，“從美國的經(jīng)驗看，基金會及其他公益組織首先是獨立于政府的?！北本┐髮W外國經(jīng)濟學說研究中心副主任、中國金融教育發(fā)展基金會理事夏業(yè)良認為，在市場經(jīng)濟條件下，基金會應該是獨立的，主要通過稅法等法律法規(guī)來管理。有業(yè)內(nèi)人士建議，作為一個折衷辦法，可以確定一個專門機構(gòu)作為這一類基金會的業(yè)務主管單位，統(tǒng)一管理。

從社會發(fā)展趨勢來看，中國的基金會存在如何從官辦到民辦的轉(zhuǎn)化和發(fā)展過程；這一過程的進展速度主要取決于政府政策的導向。中國社會對發(fā)展基金會的需求早已超出目前基金會的發(fā)育水平，一旦遇到合適的政策導向，中國基金會必將快速發(fā)展。

《條例》關(guān)于非公募基金會的規(guī)定，雖然因為雙重管理的局限，非公募性基金會成立存在一定困難，但畢竟給非公經(jīng)濟留下了一條狹窄的通道，是真正民間非營利組織“準入”的開始。門上的鎖已經(jīng)打開，門再沉重，推開也是早晚的事。