劉　彥

在這種省級政府成為權責主體的審批方式下，土地問題的一系列根本性制度難題并未得以觸及，土地調控仍然任重道遠

2007年是宏觀調控政策延續(xù)的一年。新年伊始，廣受關注的城市建設用地新的審批方式正式啟用。

新的審批方式的要義在于，84個城市建設用地由過去的報國務院分批次審批，調整為每年由省級政府匯總后一次申報，經國務院批準后，由省級政府具體組織實施，省級政府將對城市建設用地負總責。國土資源部日前印發(fā)《關于調整報國務院批準城市建設用地審批方式有關問題的通知》，對新的審批方式作進一步明確。

“這是土地管理特別是新增建設用地審批制度的一項重大改革，有利于加強土地宏觀調控，強化省級政府責任；有利于減少審批環(huán)節(jié)，提高行政效能；有利于國土資源部轉變職能，強化用地監(jiān)管?！眹临Y源部耕地保護司負責人在接受媒體采訪時，作出上述評價。

雖然國土資源部對這項新措施滿懷信心，但這次審批方式改革能否起到所述效果，仍有待實踐檢驗。

31號文具體化

首先，這次發(fā)文是國發(fā)31號文《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》精神的延續(xù)。31號文明確規(guī)定，“地方各級人民政府主要負責人應對本行政區(qū)域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負總責”。

在此框架下，將新增建設用地控制指標(包括占用農用地和未利用地)納入土地利用年度計劃，以實際耕地保有量和新增建設用地面積，作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護責任目標考核的依據；實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標。

同時，31號文還規(guī)定，按照權責一致的原則，調整城市建設用地審批方式。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內，依法由國務院分批次審批的農用地轉用和土地征收，調整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經國土資源部審核，報國務院批準后由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。這正是國土資源部上述通知精神的來源。

31號文同時還規(guī)定了實行問責制的系列條款。“對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的，應當追究有關地方人民政府負責人的領導責任?！?/p>

從實踐層面來說，審批方式的這次改革，充分尊重了各地政府熟悉情況的現(xiàn)實，有利于加強省級政府的責任和統(tǒng)籌管理。但是，這次審批方式調整仍然是在我國土地要素市場發(fā)育不完善的特定歷史條件下，出現(xiàn)的一種帶有過渡性質的調控手段。其實質是通過加強省級政府責任的途徑，利用總量緊縮的辦法來解決由于要素定價過低而導致的土地資源被濫用的問題。但是，這種省級政府成為權責主體的審批方式，并未觸及到土地問題的一系列根本性制度難題，土地調控仍然任重道遠。

自我管理的疑惑

我國的土地問題有兩個制度前提無法回避：一是尚未發(fā)育成熟的要素市場與已經完全放開的商品市場之間的關系尚未理順，土地已經成為地方政府可行政性配置的惟一的實物要素。因此，在“一級市場”上低價征得的土地可以在“二級市場”上賺取巨額價差；二是中央與地方的財權與事權劃分還有待于進一步完善，在地方財力不足以應付事權支出的情況下，地方政府賣地生財成為選擇。這兩個問題是土地調控政策性糾葛之所在。

在2003年以來的兩次宏觀調控中，土地調控是政策效果最為顯著的調控手段，旨在通過嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃和加強土地審批，借助總量壓縮和土地用途結構調整，實現(xiàn)遏制投資增長過快和實施產業(yè)結構調整的目的。在“二次調控”中，土地調控的政策觸角已經延伸到了對土地征用環(huán)節(jié)相關稅費標準的調整和對資金收支方式的規(guī)范，具有一定的體制改革色彩。但是，土地調控的根本性矛盾尚未解決。

矛盾的根本癥結，首先是因為土地出讓金全部歸屬地方政府的利益格局不變所造成。國務院研究中心課題組的實地調研數據表明，2005年，全國土地出讓金總價款5505億元，占同期地方政府本級財政收入15092億元的三分之一還多。據統(tǒng)計，在東部縣市，土地出讓金的收入占預算外收入的比重能夠達到60%以上，土地直接稅收以及由于城市擴展帶來的間接稅收占預算內收入的比重達到40%，這樣從大數上算，東部地方政府接近一半的收入與土地收益有關，特別是與以房地產開發(fā)為主的經營性用地有關，發(fā)達地區(qū)的地方財政成為名副其實的“土地財政”。

并且，由于新增建設用地有償使用費中央和地方三七開、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅全部屬于地方稅，這些稅費標準的提高將在一定程度上更加強化地方政府的賣地沖動。

由城市擴張和土地占用帶來的稅收，主要是建筑業(yè)和房地產業(yè)的營業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等，這些收入全部由地方享有，已成為地方財政預算內收入的主要組成部分。因此，為了增加收入來源，地方政府有足夠的激勵發(fā)展城市建筑業(yè)和房地產業(yè)。根據國務院研究中心的調研數據，當前土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中農民的補償款占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；開發(fā)商拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%。從這個角度看，旨在控制房地產價格過度增長的調控政策不僅會使房地產開發(fā)商利益受損，而且還會使地方政府利益受損。

中國各省之間經濟發(fā)展水平相差很大，省與省之間存在激烈的競爭關系，作為最高一級的地方政府，從理論上講，同樣有主導轄區(qū)經濟快速增長的沖動。規(guī)劃內農地轉用審批權力下放給省級政府，實行“省長負責制”之后，雖然省級政府更熟悉地市發(fā)展的總體情況，但也存在地方政府游說省級政府更方便的可能。而且審批期限一年一匯總，相對于過去分批到國務院報批，雖然看上去更漫長，實則存在更多變通的便利。

在審批方式改革的同時，國有土地使用權出讓總價款還被全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。這只是強化土地資金管理的技術性手段，使其從“體外循環(huán)”轉入“體內循環(huán)”，減少了土地資金使用的隨意性和尋租漏洞，并沒有觸動土地資金的基本利益分配格局。

當前，各個地方政府換屆工作正在進行，換屆之后，新的地方投資沖動可能將更加強烈。如何讓省級負責制具備權利約束的制衡機制，仍然是個懸念。這也是單憑一兩項調控政策解決不了的深層次土地利益調整問題。

部委監(jiān)督的難題

2004年28號文在嚴格土地執(zhí)法、加強規(guī)劃管理、保障農民權益、促進集約用地、健全責任制度等方面均做了嚴格的規(guī)定，并明確提出建立國家土地督察制度，但執(zhí)行效果并不理想。

2005年國土資源部對16個城市的衛(wèi)星遙感監(jiān)測顯示，違法用地宗數占新增建設用地宗數近60%；若論面積，則占近50%，個別地方甚至高達90%。2006年前五個月，全國土地違法案件高達25153起，涉及土地面積18.36萬畝，同比上升近20%。

按照我國目前土地法律規(guī)定，土地征用必須由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施，由國土部門代表政府直接征地，企業(yè)不得進入土地一級市場?？梢钥闯?，在各地農地轉建設用地的環(huán)節(jié)中，各級國土部門其實是代表政府進行實施的主體。或者可以反過來講，不管土地監(jiān)察制度如何完備，由于各級國土部們深度介入了土地征用的諸環(huán)節(jié)，由各級國土部門對同級政府實施監(jiān)察可謂難矣。

也許正是有鑒于此，此次建設用地審批方式調整的目的之一，乃是將國土資源部作為監(jiān)管主體突出出來。從理論上說，由部委對各省級政府進行土地監(jiān)管，由于其超脫的身份，當大有可為。2006年7月13日，國務院辦公廳印發(fā)《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，明確授權國土資源部代表國務院對各省土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查。