楊中旭

由“耕地紅線”引發(fā)的土地管理模式變革，將對(duì)中國(guó)未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生更大的影響

12月21日，本刊從相關(guān)渠道獲悉：18億畝耕地“紅線”國(guó)策正在進(jìn)行修訂。

修訂并非是要變更這一中央宣稱(chēng)要“嚴(yán)防死守”的“紅線”，而只是針對(duì)“紅線”內(nèi)容做出調(diào)整。

兩年前，隨著“十一五規(guī)劃”的制定，18億畝耕地紅線正式成為土地管理與宏觀調(diào)控的國(guó)策。但在實(shí)施過(guò)程中，用“十一五規(guī)劃”起草者之一、中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)學(xué)所前所長(zhǎng)張卓元的話(huà)來(lái)說(shuō)：地方政府違法用地行為屢禁不止，如果不做出變革，18億畝紅線將很快失守。

就在2007年“兩會(huì)”期間，一位剛剛從地方省委書(shū)記任上轉(zhuǎn)崗中央部委的高官告訴《中國(guó)新聞周刊》，耕地危機(jī)已經(jīng)成為“迫在眉睫”的問(wèn)題，希望中央盡快出臺(tái)新政策。

“雙紅線”呼之欲出

政策的最大變化，在于一條線變成了兩條線。新政策的紅線將由耕地與建設(shè)用地兩條紅線組成。

8個(gè)月前，時(shí)任國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)徐紹史接任國(guó)土資源部部長(zhǎng)。徐曾長(zhǎng)期在中央與地方國(guó)土資源部門(mén)工作。

上任伊始，第一件大事是展開(kāi)第二次全國(guó)土地普查。而上一次的全國(guó)土地普查，至今已有20年之久，并且，數(shù)據(jù)主要通過(guò)地方上報(bào)方式進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

“有土地才會(huì)有項(xiàng)目，有項(xiàng)目才會(huì)有GDP”，中國(guó)土地勘探規(guī)劃院副總工程師鄒曉云告訴《中國(guó)新聞周刊》，“地方政府為了能夠加速發(fā)展，報(bào)上來(lái)的數(shù)量肯定比真實(shí)數(shù)量要少。”

在本刊采訪過(guò)程中，鄒曉云的這一說(shuō)法得到相關(guān)渠道的證實(shí)。

因此，盡管18億畝紅線的出爐經(jīng)過(guò)了科學(xué)而周密的計(jì)算，但這一計(jì)算卻是建立在第一次全國(guó)土地普查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上。

隨著數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)模型的優(yōu)化等技術(shù)手段的進(jìn)步，第二次全國(guó)土地普查采取了足球場(chǎng)上“邊中結(jié)合”的戰(zhàn)術(shù)，既從地方拿數(shù)據(jù)，中央亦有有力的取證手段，比如已經(jīng)相對(duì)成熟的衛(wèi)星遙感技術(shù)。

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，就在不久之前，中央通過(guò)衛(wèi)星遙感技術(shù)發(fā)現(xiàn)，東部省份某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市突現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的新增建設(shè)用地，國(guó)土資源部設(shè)在華東大區(qū)的督察分局迅速趕到當(dāng)?shù)卣归_(kāi)了調(diào)查。

在第二次全國(guó)土地普查工作全面鋪開(kāi)之后，國(guó)土資源部希望能開(kāi)出藥方，以求獲得雙管齊下的效果。這一藥方的“填寫(xiě)”任務(wù)，被下達(dá)給相關(guān)業(yè)務(wù)司局和部屬研究機(jī)構(gòu)。消息人士向本刊轉(zhuǎn)述了國(guó)土資源部領(lǐng)導(dǎo)的要求：找出一個(gè)擺脫耕地危機(jī)的方案來(lái)。

隨后，研究者將兩個(gè)月研究成果上報(bào)部領(lǐng)導(dǎo)，而這一藥方，正是由前述的兩條紅線組成。

相關(guān)研究者向《中國(guó)新聞周刊》具體解釋了這一“雙紅線”藥方的用意：此前經(jīng)測(cè)算，按照每年新增建設(shè)用地五六百萬(wàn)畝計(jì)算，如果要守住18億畝這一底線，2006底全國(guó)尚存的18億3100萬(wàn)畝耕地只能支撐區(qū)區(qū)五六年時(shí)間。如果仍然堅(jiān)持“單紅線”政策，盡管建設(shè)用地和耕地均還有潛力可挖，但面對(duì)城市化高速發(fā)展的特殊時(shí)期，有可能發(fā)生“撞線”。一旦撞線，如前述那位高官對(duì)《中國(guó)新聞周刊》所言，將導(dǎo)致相當(dāng)程度的社會(huì)沖突與震蕩，對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)不利。

“如果我們劃出兩條線，一條線是子孫萬(wàn)代的耕地，一條線是短期內(nèi)所亟需的建設(shè)用地，兩條線之間存在一個(gè)緩沖帶，就有望避免上述矛盾沖突的到來(lái)?！鄙鲜鲅芯空哒f(shuō)，“比方說(shuō)，某年的建設(shè)用地有所超標(biāo)，但由于緩沖帶的存在，不會(huì)沖擊到耕地紅線?！?/p>

在研究者上報(bào)給部長(zhǎng)的方案中，包含了上述邏輯，不過(guò)并未涉及到具體數(shù)據(jù)的變化。據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，在大力壓縮開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量、打擊以租代征、土地執(zhí)法百日行動(dòng)、開(kāi)墾新荒地等努力之后，2007年全國(guó)耕地?cái)?shù)量減少的局面已經(jīng)有所好轉(zhuǎn)，目前約為18億7000萬(wàn)畝。同時(shí)，每年批地?cái)?shù)量已經(jīng)控制在200萬(wàn)畝左右。

在“雙紅線”新政策的背景下，18億畝顯然不是一個(gè)靜態(tài)的數(shù)字，會(huì)因應(yīng)相關(guān)變量而微調(diào)。“實(shí)際上，即使在‘單紅線政策下，單純從數(shù)字上來(lái)講，18億畝也不是不能變化”。鄒曉云說(shuō)。而據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，18億畝表明中央的決心，但“不能刻舟求劍式地機(jī)械理解它”。

變革進(jìn)行時(shí)

“單紅線”向“雙紅線”的轉(zhuǎn)化，只是一系列變革的開(kāi)端。

不久前，浙江省省長(zhǎng)呂祖善致信中央和國(guó)土資源部。據(jù)消息人士透露，呂在信中痛陳當(dāng)前土地管理體制下地方政府的種種為難之處，懇請(qǐng)中央能夠考慮適度放權(quán)，浙江愿意申請(qǐng)成為試點(diǎn)省份。

上到中央，下到部長(zhǎng)，均已原則同意這位經(jīng)濟(jì)大省省長(zhǎng)的懇請(qǐng)。不日，浙江將召開(kāi)省委書(shū)記、省長(zhǎng)均參加的高規(guī)格試點(diǎn)工作啟動(dòng)會(huì)議，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史也應(yīng)允到會(huì)，屆時(shí)將揭曉浙江將究竟享有多大范圍的土地管理權(quán)限。

浙江提出這一要求的原因，或許可以從浙江省一位基層官員的表述中找到答案。今年5月，浙江省嘉興市西塘鎮(zhèn)黨委書(shū)記沈國(guó)強(qiáng)就浙江強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)一事接受本刊采訪時(shí)曾經(jīng)表示，在土地管理權(quán)上，存在著“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的現(xiàn)象。

始于2004年的本輪宏觀調(diào)控，曾經(jīng)做出上收土地管理權(quán)限的規(guī)定。僅以當(dāng)年轟動(dòng)一時(shí)的“鐵本事件”為例，當(dāng)時(shí)規(guī)定600畝(單個(gè)項(xiàng)目)以下建設(shè)用地的審批權(quán)在地方，600畝之上在中央。在這一背景下，土地成為信貸與環(huán)保之外制約地方發(fā)展的三大瓶頸之首，也成為某些地方政府違法用地的導(dǎo)火索。據(jù)中央黨校副校長(zhǎng)李君如透露，財(cái)政部等宏觀調(diào)控部門(mén)的部長(zhǎng)來(lái)黨校給學(xué)員作報(bào)告時(shí)，“地方學(xué)員在下面使勁遞條子，這幾年中央與地方關(guān)系的緊張程度，估計(jì)為建國(guó)以來(lái)的最高峰”。

正在醞釀的土地管理改革設(shè)計(jì)中，包括了土地審批權(quán)限的變革：中央與地方審批權(quán)不再以數(shù)量等標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單劃分，而是以用途劃分。國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部負(fù)責(zé)掌管關(guān)系國(guó)計(jì)民生等一些重大土地用途的審批權(quán)限，除了在耕地、建設(shè)用地總量上進(jìn)行調(diào)控，中央不再負(fù)責(zé)土地?cái)?shù)量審批，省級(jí)政府的權(quán)責(zé)也由此擴(kuò)大。

據(jù)有關(guān)人士告訴《中國(guó)新聞周刊》，國(guó)土資源部的想法是，其主要職能是監(jiān)控，而不是事無(wú)巨細(xì)都管?！斑@一主張，顯然更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的運(yùn)作特征；而原來(lái)那種模式，更多帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的味道?！?/p>

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，去年9月，國(guó)土資源部曾經(jīng)向國(guó)務(wù)院上報(bào)《2006——2020全國(guó)土地總體利用規(guī)劃綱要》，未獲國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)。知情人士告訴《中國(guó)新聞周刊》，權(quán)力下放方面的不到位是規(guī)劃未能通過(guò)的關(guān)鍵因素之一。

一位中央理論權(quán)威在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，科學(xué)發(fā)展觀運(yùn)行之初，曾經(jīng)采取了以權(quán)力上收為主要調(diào)控手段的模式，用以完善包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在內(nèi)的5大統(tǒng)籌任務(wù)，“但是，這一權(quán)力上收的模式只能在短期內(nèi)取得效果”，這位理論家說(shuō)，“科學(xué)發(fā)展觀不斷充實(shí)的過(guò)程中，權(quán)力運(yùn)行模式有序變革是題中應(yīng)有之義”。