地方性法規(guī)質(zhì)量保障措施，是指為使地方性法規(guī)質(zhì)量符合政治標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)、法理標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)，獲得最佳社會效果而建立的貫穿整個立法過程各個環(huán)節(jié)的制度和機(jī)制。建立和確定科學(xué)民主、規(guī)范有序、得力有效、相互協(xié)調(diào)銜接的地方性法規(guī)質(zhì)量保障措施，是提高地方立法質(zhì)量的根本保證。
　　
　　一、抓好立項(xiàng)、起草、審議三個環(huán)節(jié)，使地方立法步入制度化、規(guī)范化的軌道
　　
　　 經(jīng)過多年立法實(shí)踐，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在立法過程中逐步建立和完善以下制度：
　　1.建立地方性法規(guī)建議項(xiàng)目征集制度。目前地方性法規(guī)項(xiàng)目來源渠道比較單一，大多根據(jù)政府相關(guān)部門提出后而定，很難全面反映社會實(shí)際需要。因此，建立符合地方實(shí)際的項(xiàng)目征集制度，引導(dǎo)公民、法人和其他組織有序參與地方立法活動，拓寬立法項(xiàng)目建議渠道，為編制立法規(guī)劃和計(jì)劃奠定基礎(chǔ)，非常必要。法規(guī)項(xiàng)目征集可以從四個方面進(jìn)行：一是向社會發(fā)布公告，向公民、社會團(tuán)體征集；二是每年人代會和政協(xié)會期間，向省人大代表和省政協(xié)委員征集；三是由黨委提出立法建議項(xiàng)目；四是省人大各專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)、省政府各部門、省法院、省檢察院提出建議項(xiàng)目。
　　2.建立立法項(xiàng)目論證制度。立項(xiàng)論證是科學(xué)配置立法資源的手段，是確定立法項(xiàng)目和編制立法計(jì)劃的依據(jù)。立法預(yù)測是否符合事物發(fā)展規(guī)律，立法規(guī)劃(計(jì)劃)是否切合地方實(shí)際，立法選項(xiàng)是否準(zhǔn)確，直接關(guān)系到法規(guī)質(zhì)量的好壞。因此，編制立法規(guī)劃(計(jì)劃)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過調(diào)查研究、分析比較和科學(xué)論證，在對立法發(fā)展趨向和前景提出帶有前瞻性的判斷和估計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。提出立法規(guī)劃(計(jì)劃)要堅(jiān)持必須與國家及本地方的改革、發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與國家立法的總體部署相配合，遵循上位法明確授權(quán)地方人大制定實(shí)施細(xì)則和辦法的先立、地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需且條件時機(jī)成熟的先立、立改廢并重和“少而精”等原則，對擬列入年度計(jì)劃的立法項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行全面論證。提出立法規(guī)劃應(yīng)首先由立法項(xiàng)目建議人就該項(xiàng)目的立法目的和法律依據(jù)、立法的必要性和可行性、重要問題的協(xié)調(diào)情況、調(diào)整的對象和范圍、法規(guī)涉及的主要內(nèi)容等問題提出立項(xiàng)報告；其次由人大有關(guān)專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)組織有關(guān)部門、專家就制定該法規(guī)的必要性、可行性和法規(guī)出臺時機(jī)等內(nèi)容進(jìn)行論證；再次由常委會工作機(jī)構(gòu)綜合論證會的意見，提出年度立法計(jì)劃的初步意見，與人大各專門委員會、政府法制辦公室溝通協(xié)調(diào)后，于上年11月份提交常委會主任會議通過，由常委會黨組報同級黨委同意后，由主任會議提交常委會會議審議通過。
　　3.建立開放的、多元化的法規(guī)起草制度。法規(guī)起草是立法的基礎(chǔ)工程，基礎(chǔ)是否牢靠堅(jiān)實(shí)，事關(guān)法規(guī)質(zhì)量的優(yōu)劣。現(xiàn)行的由政府職能部門獨(dú)攬起草主體的做法，很難克服部門利益，不利于提高立法質(zhì)量。要拓寬法規(guī)起草渠道，采取多種形式，擴(kuò)大社會參與度，將立法起草主體從單一化轉(zhuǎn)向多元化，引入競爭機(jī)制，建立開放的、多元化的法規(guī)起草制度。在法規(guī)起草工作中必須強(qiáng)化地方人大立法職能，實(shí)現(xiàn)由人大常委會統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)，組織政府部門、人大專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)、法律科研院所、高等院校、社會團(tuán)體以及專家學(xué)者、實(shí)際工作者共同參與起草工作。參與的方式大體為：一是對規(guī)范政府行政部門事項(xiàng)的法規(guī)，由政府行政部門負(fù)責(zé)牽頭起草；二是對涉及政府多家行政部門權(quán)限和職責(zé)的法規(guī)，由政府法制部門牽頭組織起草；三是對事關(guān)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要法規(guī)，由人大有關(guān)專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)牽頭組織起草；四是屬于人大制度建設(shè)方面的法規(guī)，由人大有關(guān)專門委員會組織起草；五是理論性、專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)，可以委托大專院校、科研機(jī)構(gòu)、專家教授起草或者招標(biāo)起草；六是對屬于規(guī)范社會團(tuán)體權(quán)利、義務(wù)的法規(guī)，由相關(guān)社會團(tuán)體牽頭起草。需要說明的是，無論哪一方面承擔(dān)牽頭起草工作，都必須在組織起草班子時實(shí)行立法工作者、實(shí)際工作者和理論工作者三結(jié)合，發(fā)揮三者各自優(yōu)勢，相互取長補(bǔ)短，搞好法規(guī)的起草工作，從源頭上把好法規(guī)的質(zhì)量關(guān)。另外，在法規(guī)起草中要根據(jù)立法力量，逐步實(shí)行立法回避制度。要把回避的對象鎖定在執(zhí)法部門，執(zhí)法部門在起草法規(guī)草案問題上實(shí)行回避，可以有效地防止部門利益傾向。
　　4.建立立法調(diào)研制度。地方性法規(guī)跟國家法律、行政法規(guī)相比，可以更直接、更充分、更及時、更具體地反映和處理本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化衛(wèi)生、民政、民族等方面的重大問題，這是地方性法規(guī)的優(yōu)點(diǎn)和特點(diǎn)。在制定地方性法規(guī)過程中，起草單位、提請機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)都要深入進(jìn)行調(diào)查研究，通過書面征詢、座談會、論證會等多種形式，充分發(fā)揮常委會立法顧問、立法聯(lián)系點(diǎn)、立法研究基地和法規(guī)評價中心的作用，廣泛征求意見，搞清楚本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的具體情況，找準(zhǔn)法規(guī)所要解決的特殊矛盾及解決辦法，從而有效實(shí)現(xiàn)立法的價值和目的。開展立法調(diào)研，一要立足于省情，把握本地方社會關(guān)系的現(xiàn)狀和發(fā)展走向，找準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)帶有普遍性、全局性、根本性的重點(diǎn)問題；二要善于抓主要矛盾，對現(xiàn)實(shí)社會關(guān)系中存在的矛盾焦點(diǎn)是什么，每部法規(guī)中心要解決什么問題做到心中有數(shù)；三要注意從全局看問題，對于那些事關(guān)全局的現(xiàn)實(shí)問題要特別予以關(guān)注和深入研究；四要研究對調(diào)查出的問題如何通過制定地方性法規(guī)來加以解決，如果依靠其他方法可以解決和調(diào)整的，盡量不要通過立法來規(guī)范；五要對涉及公民、法人和其他組織切身利益的重要法規(guī)草案，在常委會會議審議通過前，向社會公布征求意見。
　　5.建立提前介入制度。人大各專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)要提前介入法規(guī)草案的調(diào)研、論證和起草工作，發(fā)揮主導(dǎo)作用。地方人大各專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)因職能不同，對某一方面業(yè)務(wù)知識有所專長，特別是在執(zhí)法檢查中對全省實(shí)際情況了解比較多，而且具有比較超脫、不易受部門利益左右的優(yōu)勢，因而能夠及時客觀地提出立法意見，在立法中充分發(fā)揮他們的作用十分重要。提前介入的目的和重點(diǎn)，一是充分了解情況，掌握立法所要解決的重點(diǎn)問題和起草的難點(diǎn)問題，為常委會審議階段的工作奠定良好基礎(chǔ)；二是對草案涉及的國家法制統(tǒng)一和行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等問題，以及事關(guān)社會公共事務(wù)和人民群眾切身利益等重大問題發(fā)表意見，把握法規(guī)的合法性和合理性；三是在立法技術(shù)方面提供咨詢意見，確定法規(guī)的體例結(jié)構(gòu)和需要設(shè)定的法律責(zé)任，力爭使法規(guī)草案在議案形成時技術(shù)上比較完善。需要特別注意的是，人大專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)提前介入法規(guī)起草階段工作時，要按適度的原則，只是參與意見，不能代替法規(guī)起草部門的工作，謹(jǐn)防越位越權(quán)。
　　6.建立法規(guī)草案協(xié)調(diào)制度。法規(guī)草案協(xié)調(diào)的主要問題是法規(guī)中涉及的政府部門與其他國家機(jī)關(guān)、組織的職能分工。這些問題必須解決在法規(guī)草案提交人大常委會審議之前。凡涉及政府職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)由政府協(xié)調(diào)解決；屬于人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，由人大常委會協(xié)調(diào)解決；人大常委會主任會議、人大專門委員會提出的法規(guī)草案其執(zhí)法主體是政府行政部門的，應(yīng)當(dāng)附有政府的書面協(xié)調(diào)意見；人大專門委員會之間對法規(guī)草案的重要問題意見不一致時報主任會議協(xié)調(diào)；政府和人大專門委員會之間對法規(guī)草案的重要問題意見不一致的，由常委會主任會議協(xié)調(diào)。省政府提交的法規(guī)草案，相關(guān)執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限已經(jīng)協(xié)調(diào)確定的，人大常委會會議審議法規(guī)草案時原則上不應(yīng)再協(xié)調(diào)問題；對未協(xié)調(diào)一致的，人大常委會可以將法規(guī)草案退回政府，由政府協(xié)調(diào)并作出決定后，再按程序提交，從程序上確保立法的嚴(yán)肅性。
　　
　　7.建立立法聽證制度。立法聽證是指立法機(jī)關(guān)在立法過程中，為了收集與立法有關(guān)的資料和信息，以聽證會的形式，邀請政府有關(guān)部門、利益相對人和利害關(guān)系人、專家學(xué)者和其他公民等到會陳述意見，為立法機(jī)關(guān)決策提供重要參考依據(jù)的一種制度。該制度對于保證立法集中民智、符合民意和貼近民情、顧及全民公益和兼顧不同群體特殊利益、堅(jiān)持立法民主化科學(xué)化具有十分重要的意義，在某種意義上決定該法規(guī)今后的執(zhí)行效果。地方立法中對法規(guī)草案涉及的四種情況，可以召開立法聽證會：一是與人民群眾切身利益直接相關(guān)的；二是依法設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制措施或者行政處罰數(shù)額較大的；三是對不同利益群體的利益有重大影響的；四是在審議中有重大分歧意見的。在立法聽證時，要讓沖突的利益各方充分陳述意見，要注意各種利益的均衡，能夠使所立之法為利益沖突的各方接受并能實(shí)行。
　　8.完善統(tǒng)一審議制度。法制委員會統(tǒng)一審議地方性法規(guī)，是立法法賦予的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是人民代表大會及其常委會行使立法審議權(quán)的一個重要組成部分。它有利于使制定的法規(guī)與憲法、法律、行政法規(guī)保持一致，有利于維護(hù)地方法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，保證法制的統(tǒng)一。法制委員會統(tǒng)一審議地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)根據(jù)常委會組成人員的審議意見、有關(guān)專門委員會的審議意見和其他各方面對法規(guī)草案提出的意見，對法規(guī)草案進(jìn)行進(jìn)一步的研究修改。審議的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在以下九個方面：一是立法的必要性、可行性和立法依據(jù)；二是法規(guī)草案的基本框架、體例結(jié)構(gòu)、主要內(nèi)容；三是創(chuàng)制性問題及其他焦點(diǎn)問題；四是是否具有地方特色；五是與憲法、法律和行政法規(guī)是否抵觸；六是與世貿(mào)組織規(guī)則和我國政府承諾是否相矛盾；七是與本省其他地方性法規(guī)是否相矛盾；八是權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任設(shè)置是否科學(xué)；九是法規(guī)條文表述是否簡明、易懂、準(zhǔn)確、規(guī)范。通過統(tǒng)一審議，向人大及其常委會提出法規(guī)草案的審議結(jié)果報告、修改稿和表決稿。法制委員會審議時，對于重要的不同意見，無論是否采納，都應(yīng)當(dāng)在修改意見的匯報或者審議結(jié)果報告中予以說明。對有關(guān)專門委員會的重要審議意見未吸收的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)專門委員會反饋。
　　 9.建立隔次審議制度。審議法規(guī)案是保證立法質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 現(xiàn)行的審議都是相接的兩次或者三次常委會會議審議的方式，這種方式的弊病在于時間過于倉促，審議質(zhì)量很難保證。因此，建立隔次會議審議法規(guī)制度，有利于常委會組成人員進(jìn)行二審前的調(diào)研和工作人員深入研究論證，從時間上保證法規(guī)草案的修改。采取隔次審議的法規(guī)應(yīng)當(dāng)是重要的、內(nèi)容比較復(fù)雜的、一審時意見分歧較大的。常委會對法規(guī)一審時的側(cè)重點(diǎn)：一是立法的必要性，即法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系是否為法律調(diào)整的社會關(guān)系，是否必須用地方性法規(guī)來調(diào)整；二是立法的合法性，即不論是實(shí)施性立法抑或是創(chuàng)制性立法，都必須同憲法、法律和行政法規(guī)的原則精神及具體規(guī)定相一致，與其他地方性法規(guī)相協(xié)調(diào)；三是立法的合理性，即內(nèi)容符合法理，符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律；四是立法的可行性，即法規(guī)規(guī)范的內(nèi)容是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，能否為廣大人民群眾所理解和接受，能否在現(xiàn)實(shí)生活中行得通，具有可操作性。可以說這四點(diǎn)做好了，法規(guī)的主要問題就基本解決了。這也是立法工作量最大的部分，需要一定的時間來保證立法機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量，所以采取隔次審議是完全必要的。
　　10.建立審議辯論制度。對法規(guī)草案中爭議較大的個別重大問題，常委會應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專題討論和辯論，提供機(jī)會讓各方就不同的觀點(diǎn)所依據(jù)的事實(shí)、各自的主張，互相進(jìn)行辯駁，通過相互之間的多回合的反復(fù)辯論，使不同的意見和觀點(diǎn)進(jìn)行碰撞，對事實(shí)充分、觀點(diǎn)明確、有說服力的意見在法規(guī)草案修改時吸收。從而更好地解決法規(guī)草案制定、修改中的一些矛盾。對經(jīng)過辯論仍未得出結(jié)論的條款，可以再行調(diào)研后再次審議決定。
　　11.建立重要條款單獨(dú)表決制度。對目前法規(guī)通過時采取的全文表決方式，使得一些常委會組成人員不能對不同意的某一條款行使否決權(quán)力。因此對地方性法規(guī)中涉及全省經(jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展和人民群眾切身利益的問題、對特定組織和個人的權(quán)利和義務(wù)或者對公共利益有重大影響的章節(jié)條款，審議中意見不同的，要改變?nèi)谋頉Q的方式，采取個別條款單獨(dú)表決，這應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)制度確定下來，使常委會組成人員充分行使權(quán)力。
　　
　　二、地方立法要建立法規(guī)質(zhì)量跟蹤評估制度
　　
　　法規(guī)質(zhì)量跟蹤評估就是對現(xiàn)行地方性法規(guī)在實(shí)施一段時間后，對其是否符合立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)實(shí)施的實(shí)際效果、存在價值而進(jìn)行的跟蹤調(diào)查。其目的是通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)法規(guī)本身缺陷，對該法規(guī)是否繼續(xù)執(zhí)行，或是否需要修改、補(bǔ)充和廢止作出判斷，為立法機(jī)關(guān)決策提供依據(jù)。法規(guī)質(zhì)量跟蹤評估是地方立法的后期工作，是保證地方性法規(guī)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，是立法工作的繼續(xù)和延伸，是以立法的民主性保證立法的科學(xué)性，增強(qiáng)法規(guī)的實(shí)效性。對法規(guī)質(zhì)量進(jìn)行跟蹤評估的方式很多，人大專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)可以組織人大代表實(shí)地考察，可以通過座談聽取各個方面對法規(guī)實(shí)施的反映，可以采取集中問卷的形式進(jìn)行。跟蹤評估的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有側(cè)重點(diǎn)，一是法規(guī)是否達(dá)到了推動本省物質(zhì)文明、精神文明、政治文明建設(shè)和構(gòu)建和諧社會的目的；二是法規(guī)是否基本滿足了所調(diào)整范圍的社會需求；三是法規(guī)是否抓住并解決了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出矛盾和迫切需要解決的主要問題；四是法規(guī)是否做到了公民的權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任相平衡；五是是否落實(shí)了法規(guī)規(guī)定的有關(guān)管理制度和配套規(guī)章。
　　
　　三、地方立法要加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)
　　
　　依法享有立法權(quán)的地方人大及其常委會要保障所制定的法規(guī)具有較高的質(zhì)量，必須從三個方面加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。
　　 l.提高常委會組成人員的素質(zhì)和審議法規(guī)的水平。這是提高常委會會議審議質(zhì)量的基本條件，也是提高地方立法質(zhì)量的前提。常委會組成人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，努力掌握先進(jìn)的立法理念，做到熟悉法律、熟悉政策、熟悉人大工作，提高法規(guī)審議水平。關(guān)于常委會組成人員的確定，一是在確定每一屆人大代表、常委會組成人員、專門委員會特別是法制委員會組成人員的候選人時，要考慮安排一定比例的法學(xué)專家、學(xué)者和立法工作者，以提高專門委員會和常委會會議的審議質(zhì)量；二是優(yōu)化組成人員年齡結(jié)構(gòu)，老中青結(jié)合，形成梯次結(jié)構(gòu)，保證人大工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性；三是優(yōu)化專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，常委會組成人員中，既要有懂經(jīng)濟(jì)、懂法律的人才，又要有熟悉教科文衛(wèi)等方面的人才；四是提高常委會組成人員的專職化程度，使其把主要精力和時間放在人大工作上。
　　2.提高立法工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作質(zhì)量。常委會應(yīng)重視現(xiàn)有立法工作隊(duì)伍建設(shè)，適時對現(xiàn)有工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們的思想政治水平和業(yè)務(wù)能力，鼓勵立法工作人員爭當(dāng)立法工作的行家里手。同時要選錄具有較高立法理論水平和實(shí)際工作能力的人員充實(shí)立法隊(duì)伍，培養(yǎng)和造就一支具有良好職業(yè)道德、掌握必要的法律知識、具備法律思維能力和相對穩(wěn)定、能夠勝任立法工作需要的專業(yè)隊(duì)伍。立法工作者要深入學(xué)習(xí)馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，努力掌握人民代表大會制度理論和法學(xué)理論，掌握先進(jìn)的立法理念，熟悉法律、熟悉政策、熟悉人大工作，做到業(yè)務(wù)扎實(shí)、知識豐富、愛崗敬業(yè)、團(tuán)結(jié)協(xié)作、清正廉潔，在地方立法事業(yè)中貢獻(xiàn)力量。
　　3.做好業(yè)余立法隊(duì)伍的組織培養(yǎng)工作。地方立法僅靠人大常委會現(xiàn)有的工作人員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須通過組織一大批各個方面的專家、基層工作者共同參與。要通過聘請人大常委會立法顧問和建立立法聯(lián)系點(diǎn)、 立法研究基地及法規(guī)評價中心，組織業(yè)余立法隊(duì)伍，并使其人員相對穩(wěn)定。在開展立法活動中請他們有序參加，對于提高地方立法質(zhì)量是不可少的。
　　
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