在我國(guó)國(guó)家體系中，行政機(jī)關(guān)和黨的機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指揮與執(zhí)行的關(guān)系，而上下級(jí)人大之間按照憲法和法律有關(guān)規(guī)定，概括起來是法律監(jiān)督關(guān)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系和工作聯(lián)系關(guān)系。
　　地方人大設(shè)立常務(wù)委員會(huì)以來，地方人大之間加強(qiáng)聯(lián)系，互相學(xué)習(xí)，交流經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推進(jìn)民主法制建設(shè)和人大工作發(fā)揮了重要作用。在此，就工作實(shí)踐與理論問題作如下思考與探討。
　　
　　一、地方人大之間聯(lián)系的主要做法
　　
　　人大之間聯(lián)系既有橫向的，又有縱向的，既包括上下級(jí)人大之間的聯(lián)系，也包括全國(guó)各地人大之間的聯(lián)系。20多年，全國(guó)各級(jí)人大在探索中加強(qiáng)聯(lián)系，積累了一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法。
　　
　　（一）上下級(jí)人大之間的聯(lián)系
　　其主要形式：一是會(huì)議。召開會(huì)議是人大之間聯(lián)系的主要形式。會(huì)議有全局性會(huì)議、片區(qū)會(huì)、座談會(huì)、紀(jì)念會(huì)等。通過召開會(huì)議，交流經(jīng)驗(yàn)，探討如何行使職權(quán)的問題；介紹全國(guó)人大、地方人大的創(chuàng)新做法，推進(jìn)工作的有效開展；協(xié)助解決人大工作中的一些具體困難和問題，密切人大之間的聯(lián)系等，具有良好效果。二是文件。文件是指導(dǎo)工作的重要形式。主要有人大及其常委會(huì)通過的決議決定、制定的法律法規(guī)以及對(duì)下級(jí)人大詢問的一些法律法規(guī)釋疑和工作答復(fù)，印發(fā)的一些指導(dǎo)性文件，如工作總結(jié)、要點(diǎn)、調(diào)研報(bào)告、參閱資料、人大報(bào)刊等。三是參與。列席人大常委會(huì)會(huì)議，參加執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研等活動(dòng)。在參與中，互相學(xué)習(xí)，交流經(jīng)驗(yàn)，觀摩、了解人大工作的程序、規(guī)范、辦法等。四是聯(lián)動(dòng)。在執(zhí)法檢查、評(píng)議、代表視察等重要工作中，實(shí)行上下級(jí)人大聯(lián)動(dòng)，不斷增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)，推進(jìn)民主法制建設(shè)和人大工作。五是指導(dǎo)。主要是建立人大常委會(huì)主任和副主任對(duì)口聯(lián)系下級(jí)人大的制度，通過人大常委會(huì)和人大有關(guān)專委會(huì)、常委會(huì)工作部門有關(guān)人員到下級(jí)人大視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查、召開座談會(huì)等形式，傳遞信息，指導(dǎo)工作。六是培訓(xùn)。采取舉辦培訓(xùn)班、外出考察學(xué)習(xí)、上掛下派鍛煉等形式，對(duì)人大代表、人大常委會(huì)組成人員和有關(guān)人大干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)。七是監(jiān)督。主要是對(duì)下級(jí)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，以維護(hù)法制的統(tǒng)一和權(quán)威。
　　
　?。ǘ┎皇巧舷录?jí)的人大之間的聯(lián)系
　　地方人大之間的聯(lián)系，形式多樣，總結(jié)各地的做法，其主要有以下幾種。（1）聯(lián)誼性質(zhì)的聯(lián)系。主要有兩種方式：一是相同級(jí)別的各地人大常委會(huì)之間的聯(lián)席會(huì)，二是各地人大常委會(huì)對(duì)口工作機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系會(huì)。通過召開聯(lián)席會(huì)，就依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免權(quán)和發(fā)揮人大代表作用、完善人民代表大會(huì)制度、發(fā)揮人大在依法治國(guó)中的作用等方面進(jìn)行專題交流和探討。聯(lián)席會(huì)的內(nèi)容普遍與人大工作有較緊密的聯(lián)系，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和指導(dǎo)性，對(duì)于了解全國(guó)各地人大工作動(dòng)態(tài)和有關(guān)信息，學(xué)習(xí)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，做好地方人大工作具有積極的推動(dòng)作用。（2）信息資料的聯(lián)系。通過報(bào)刊、書籍、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑和方式，傳遞民主法制建設(shè)和人大工作的最新動(dòng)態(tài)，發(fā)揮重要的窗口作用。（3）是外出考察聯(lián)系。組織人大干部有針對(duì)性地到外地人大考察、學(xué)習(xí)、調(diào)研，了解全國(guó)各地人大工作的情況。通過考察學(xué)習(xí)，解放思想，拓寬視野，與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，增強(qiáng)了人大工作的動(dòng)力和活力。（4）通過接待工作聯(lián)系。地方人大通過接待外地人大的來訪，相互介紹情況，贈(zèng)送相關(guān)資料，相互學(xué)習(xí)借鑒人大工作中的一些創(chuàng)新做法和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行推廣運(yùn)用。
　　
　　二、地方人大之間聯(lián)系中存在的主要問題
　　
　　從總體上看，地方人大之間的聯(lián)系比較積極、主動(dòng)，成效比較明顯。同時(shí)，也還存在一些不足和問題，有待重視和加強(qiáng)。
　　
　?。ㄒ唬┱J(rèn)識(shí)模糊，重視不夠
　　一是部分地方人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和干部對(duì)憲法和法律關(guān)于上下級(jí)人大關(guān)系的規(guī)定認(rèn)識(shí)模糊，存在較高的期望和要求，認(rèn)為應(yīng)積極爭(zhēng)取，使上下級(jí)人大之間實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為宜。二是對(duì)加強(qiáng)人大之間聯(lián)系的重要性認(rèn)識(shí)不足。一方面片面認(rèn)為，人大常委會(huì)只對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)，下一級(jí)人大的工作好壞與自己關(guān)系不大，忽視對(duì)下級(jí)人大工作的聯(lián)系指導(dǎo)；另一方面，下級(jí)人大主動(dòng)接受上級(jí)人大聯(lián)系指導(dǎo)的意識(shí)還不夠強(qiáng)，認(rèn)為只要把自己的工作搞好就行了，沒有必要加強(qiáng)上下聯(lián)系。三是個(gè)別地方人大缺乏開放意識(shí)，工作眼光局限于窄小的地域，沒有把加強(qiáng)人大之間的聯(lián)系擺到應(yīng)有的位置，有的甚至把人大之間的聯(lián)系視為游山玩水，“座談座談”，就是坐一坐、談一談。
　　
　?。ǘ┞?lián)系不規(guī)范，制度不健全
　　一些地方人大之間的聯(lián)系，有目的、有計(jì)劃、有組織的比較少，普遍是自發(fā)性、松散型、由熟人牽線的聯(lián)系方式，沒有形成自覺的、集中的、更有效益的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)和制度，活動(dòng)不規(guī)范，時(shí)間不經(jīng)常，業(yè)務(wù)聯(lián)系不緊密，隨意性較大。相互聯(lián)系的形式單一，存在自發(fā)組織的多，上級(jí)人大組織的少；外出聯(lián)系時(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部多，機(jī)關(guān)干部少；資料交流的多，思想交流少；專題交流的多，系統(tǒng)交流少；認(rèn)真座談交流的少，參觀等活動(dòng)安排多。四是經(jīng)費(fèi)無保障。部分地方人大干部培訓(xùn)和外出考察學(xué)習(xí)缺乏統(tǒng)籌安排，即使組織，也存在堅(jiān)持不好、不規(guī)范、經(jīng)費(fèi)困難等問題，制約了聯(lián)系活動(dòng)的進(jìn)一步開展。
　　
　?。ㄈ┞?lián)系的效果不夠明顯
　　有的地方人大在聯(lián)系工作中存在程序性多、實(shí)質(zhì)性內(nèi)容少、效果不明顯和聯(lián)席會(huì)就是“轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)會(huì)”的現(xiàn)象。有的地方人大干部外出考察學(xué)習(xí)，僅僅是走一走、看一看。有的一年出去幾次，學(xué)習(xí)考察收獲甚少，對(duì)一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，既沒有認(rèn)真聽取和研究，也沒有消化吸收，更沒有運(yùn)用到人大工作之中，有違考察學(xué)習(xí)的初衷。在加強(qiáng)上下級(jí)人大之間聯(lián)系指導(dǎo)方面，在部分地方存在提出要求多，服務(wù)、協(xié)調(diào)少；到交通便利、經(jīng)濟(jì)條件好的地方多，到貧窮、落后、經(jīng)濟(jì)條件差的地方少；聯(lián)系工作多，監(jiān)督指導(dǎo)少；要求解決經(jīng)費(fèi)等具體困難的多，介紹工作情況的比較少等“四多四少”現(xiàn)象，上下之間配合支持不夠。
　　
　　三、加強(qiáng)和規(guī)范地方人大之間聯(lián)系的對(duì)策措施
　　
　　（一）把握人大制度的特點(diǎn)和規(guī)律，消除模糊認(rèn)識(shí)
　　有一些同志對(duì)現(xiàn)行上下級(jí)人大之間的法律監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作聯(lián)系關(guān)系感到陌生和不習(xí)慣，對(duì)上級(jí)人大有過多的期望和要求，對(duì)人大制度的運(yùn)行特點(diǎn)認(rèn)識(shí)模糊。這種認(rèn)識(shí)是與人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)相悖的。上下級(jí)人大之間為什么不能實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這是因?yàn)椋菏紫?，人民代表大?huì)是現(xiàn)代代議制民主制度的一種形式。代表制的精神，就是對(duì)所代表的人民負(fù)責(zé)，而不是對(duì)上負(fù)責(zé)。這一點(diǎn)，是人民代表大會(huì)制度運(yùn)行的重要特點(diǎn)。所謂代議民主制，就是一定區(qū)域內(nèi)的人民，以地域?yàn)閱挝?，按人口比例，由民主選舉產(chǎn)生代表，組成代表機(jī)構(gòu)，代表人民的利益和意志，討論決定本地區(qū)內(nèi)的一切重大事項(xiàng)。代表機(jī)構(gòu)不論高低，都是代表人民在本地區(qū)內(nèi)決定一切事務(wù)的最高機(jī)關(guān)。在我國(guó)，它就是憲法規(guī)定的“一切權(quán)力屬于人民”的原則在全國(guó)和地方的體現(xiàn)。地方代表機(jī)構(gòu)在憲法、法律下有權(quán)決定本地方的事務(wù)。當(dāng)然，這并不是說，一個(gè)地方的代表機(jī)關(guān)是絕對(duì)獨(dú)立的，而可以不服從整體利益或全局利益。代表機(jī)關(guān)服從整體或全局利益與行政機(jī)關(guān)不同，它是通過保證憲法、法律和上級(jí)人大決議、決定在本地區(qū)內(nèi)貫徹實(shí)施的方式來實(shí)現(xiàn)的。上級(jí)代表機(jī)關(guān)要把整體和全局意志利益在所屬行政區(qū)域內(nèi)貫徹實(shí)施，只能通過制定法律、法規(guī)或作出決議、決定的方式來實(shí)現(xiàn)，而不是行政命令。其次，本地區(qū)的人民及其代表機(jī)關(guān)最清楚本地的情況，只有他們才能作出最符合實(shí)際、最正確的決定。如果上下級(jí)人大實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，就會(huì)形成本地區(qū)內(nèi)的重大事項(xiàng)要請(qǐng)示上級(jí)人大決定。這就等于將本地區(qū)內(nèi)的大事讓不熟悉、不了解本地區(qū)實(shí)際情況的人來決定，這種決定就可能脫離當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，違背人民的利益和要求。再次，代議機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)相比，有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是一切職權(quán)都必須集體行使，任何個(gè)人包括代議機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人都沒有權(quán)力作出實(shí)體性決定。一切有法律效力的決定的作出，都必須按嚴(yán)格的民主程序，最終通過大會(huì)表決以少數(shù)服從多數(shù)的方式作出。如果上下級(jí)人大實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級(jí)人大工作中碰到的問題和困難，不可避免地要通過上級(jí)人大來解決。如果靠常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月一次的會(huì)議來處理眾多下級(jí)人大迫切需要解決的問題，幾乎是不可能的，也是不及時(shí)的。如果靠人大常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)來處理，就有違集體行使職權(quán)的原則。上下級(jí)人大之間的關(guān)系，就變成下級(jí)人大服從上級(jí)人大少數(shù)人或個(gè)人的決定，代議制就變成了行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。因此，上下級(jí)人大之間不能實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這是符合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)的正確選擇。
　　
　　
　?。ǘ┙∪晟茩C(jī)制，把聯(lián)系經(jīng)?；?、制度化
　　加強(qiáng)人大之間的聯(lián)系，關(guān)鍵在于總結(jié)現(xiàn)有的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，緊緊抓住上下級(jí)人大之間的縱向聯(lián)系和同級(jí)人大之間的橫向聯(lián)系這兩條主線，健全機(jī)制，規(guī)范行為，暢通渠道，發(fā)揮作用。為此，要建立經(jīng)常性聯(lián)系機(jī)制，將宣傳、調(diào)研、信息、代表聯(lián)絡(luò)、信訪、干部交流鍛煉、后勤服務(wù)等工作年初提出計(jì)劃，年終檢查評(píng)比，加強(qiáng)人大之間的聯(lián)系，提高各級(jí)人大機(jī)關(guān)為“三會(huì)”（人代會(huì)、人大常委會(huì)、主任會(huì)）服務(wù)的質(zhì)量和水平。要制定加強(qiáng)人大之間聯(lián)系辦法，規(guī)范和明確聯(lián)系方式、內(nèi)容及工作措施，將現(xiàn)行的定期召開座談會(huì)、人大常委會(huì)組成人員分片聯(lián)系下級(jí)人大、人大干部上掛下派鍛煉、邀請(qǐng)列席人大常委會(huì)會(huì)議和上下聯(lián)動(dòng)進(jìn)行視察、評(píng)議、執(zhí)法檢查等工作經(jīng)?；?、制度化。
　　
　　（三）豐富聯(lián)系形式，拓展聯(lián)系渠道
　　要?jiǎng)?chuàng)造性地做好人大工作，就必須從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)外聯(lián)系，架設(shè)同上下級(jí)人大和外地人大之間的聯(lián)系、溝通橋梁。各地人大要樹立一盤棋思想，在堅(jiān)持和完善目前已有的片區(qū)聯(lián)席會(huì)、專題交流會(huì)等行之有效方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新方法，拓展渠道，豐富內(nèi)容。如，通過會(huì)議交流（召開片區(qū)人大工作會(huì)、定期匯報(bào)會(huì)、舉辦理論研討會(huì)）、媒體交流（利用報(bào)紙、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體，宣傳人大工作動(dòng)態(tài)，宣傳各個(gè)層次的人大工作）、培訓(xùn)交流（有計(jì)劃分期分批對(duì)人大代表、人大常委會(huì)機(jī)關(guān)干部進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)）、外出交流（相互走動(dòng)學(xué)習(xí)）、人大常委會(huì)機(jī)關(guān)干部上掛下派交流等，使人大之間的聯(lián)系更富特色、更富成效。重視和加強(qiáng)人大代表的聯(lián)系，定期組織人大代表開展視察、調(diào)研、向選民述職等活動(dòng)，定期向代表通報(bào)“一府兩院”工作情況，搭建人大代表體察民情、反映民意、宣傳動(dòng)員和組織發(fā)動(dòng)群眾的交流、聯(lián)系平臺(tái)。要采取“定人負(fù)責(zé)、定點(diǎn)辦公、定期接待”方法，聽取人大代表的意見和建議，組織、指導(dǎo)人大代表開展視察、執(zhí)法檢查等活動(dòng)，增強(qiáng)代表活動(dòng)實(shí)效。
　　
　?。ㄋ模?qiáng)化措施，加大聯(lián)系、指導(dǎo)力度
　　加強(qiáng)上下級(jí)人大之間的聯(lián)系，對(duì)于做好地方人大工作具有重要作用。地方人大常委會(huì)主任和副主任要多深入實(shí)際調(diào)研、視察，宣傳政策和法律法規(guī)，交流信息，加大督促檢查力度，實(shí)實(shí)在在幫助、指導(dǎo)下級(jí)地方人大解決自身建設(shè)中存在的突出問題。要按照新形勢(shì)、新任務(wù)要求，采取召開座談會(huì)、舉辦專題講座等形式，加強(qiáng)地方人大理論研究，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)，編印答疑解惑的人大工具書，從理論上探索和指導(dǎo)下級(jí)地方人大依法履行職權(quán)，不斷增強(qiáng)聯(lián)系、指導(dǎo)的前瞻性、針對(duì)性和計(jì)劃性、實(shí)效性。如，每年年終發(fā)函征求下級(jí)人大對(duì)立法、執(zhí)法檢查、工作調(diào)研以及相關(guān)內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)的意見，進(jìn)行統(tǒng)籌安排。上級(jí)人大在開展執(zhí)法檢查時(shí)，可邀請(qǐng)相關(guān)地方人大的同志參與，使他們?cè)趨⑴c中學(xué)習(xí)。
　　
　　（五）開闊視野，不斷增強(qiáng)聯(lián)系的實(shí)效
　　加強(qiáng)對(duì)外交流與聯(lián)系，有利于提升地方人大工作水平和質(zhì)量。一是要加強(qiáng)?。ㄊ小^(qū)）內(nèi)人大之間聯(lián)系。地方人大之間要加強(qiáng)對(duì)口聯(lián)系與協(xié)作，圍繞同一工作區(qū)域或一個(gè)地區(qū)帶有普遍性、系統(tǒng)性的問題開展聯(lián)合調(diào)研，整合調(diào)研資源，實(shí)現(xiàn)信息、成果的相互參照和共享，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的開放、合作與協(xié)調(diào)發(fā)展。聯(lián)系要注意效果，不僅是互相訪問、交換資料，還應(yīng)當(dāng)注意思想觀念、思維方式、工作思路的交流，以增強(qiáng)實(shí)效。二是要加強(qiáng)國(guó)內(nèi)的聯(lián)系。加強(qiáng)與省（市、區(qū)）外人大間的交流聯(lián)系，是了解全國(guó)各地人大工作現(xiàn)狀和特點(diǎn)、開闊視野的重要途徑。要有計(jì)劃地組織人大干部外出考察學(xué)習(xí)。有條件的地方人大還可試行短期的干部交流鍛煉。三是要加強(qiáng)人大信息隊(duì)伍和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。按照節(jié)省時(shí)間、減少開支、注重實(shí)效原則，通過電話、互聯(lián)網(wǎng)、文字資料等媒介，擴(kuò)大縱向和橫向聯(lián)系。定期收集和交流、推廣各地人大工作特點(diǎn)和亮點(diǎn)，加強(qiáng)信息資源的溝通、整合，逐步形成多層次、廣渠道、開放式人大信息格局，為提升地方人大工作整體水平 “導(dǎo)航”。
　　（作者單位：重慶市人大常委會(huì)研究室）