當(dāng)今世界，大多數(shù)國家都實行了代議民主。代議民主強調(diào)人民的意志須經(jīng)由“媒介”——議會來加以表達。為使這種人民的意志得以具體明確化，以便發(fā)生作用，它須要通過一定的程序加以規(guī)范?？梢哉f，無論何種民主制度，若要保證民眾的意志得以真正表達，則合理程序的設(shè)置是一個無法忽視的重點。事實上，議會本身即是理智化的一種程序，通過此種方式整理與調(diào)和人民的自然意志并提高國家行為的正確性。本文意在考察議會程序的功能和特征，以為完善我國人大程序之參考。
　　
　　一、議會程序的功能
　　
　　議會民主是基于代議的間接制民主，全體國民通過作為代表的議員行使權(quán)力。但是如何使全體國民的意思與代表的意思相互結(jié)合，卻是另一個棘手的問題[1] 。人民的意志與代議機關(guān)的意志在法律上雖不會但在事實上可能會產(chǎn)生不一致的情形。在代議制度下，此項歧異無法避免，但可以通過程序減少此項矛盾的產(chǎn)生——人民的意志僅在法律規(guī)定的程序下加以確認時，才能成為具有法律拘束力的決定。我們可以把議會程序的功能概括如下：
　　第一，通過理性過濾，議會程序使決策具備了公正、合理性的基礎(chǔ)。議會機關(guān)是合議制，必須通過程序來整合各種紛繁的意見達到和議的目的。由國會來為公開意志形成，并于形成程序中對各方利益、立場及看法加以平衡考量以求得最佳結(jié)果[2]。洛克在其《政府論》中主張由人民選出民意代表，由民意代表自己制定法律，將民意變成法律。但為何不將民意的政綱、政策直接化為法律？因為民意的政綱尚須經(jīng)法律的本質(zhì)——公平、正義、理性和人道主義的過濾后，才能將人民的公意變成法律，然后施行。此即強調(diào)了程序的理性過濾功能：程序的中立性蘊涵結(jié)果的正當(dāng)性。議會程序營造了一種特定的時空和氣氛，用來保證程序參加者根據(jù)資料和預(yù)定的規(guī)則進行直接、充分平等的對話，使各種不同的利益、觀點和方案均得到充分比較和推敲，都能夠得到充分的考慮和斟酌，從而實現(xiàn)優(yōu)化選擇，使決定做得最公正合理[3]。
　　第二，通過政治參與，議會程序保障了公民基本權(quán)及人性尊嚴原則。程序不僅是保障議會結(jié)果正確性、合理性的手段和形式，通過程序的政治參與本身就是目的，即是一種價值?，F(xiàn)代民主國家強調(diào)法治原則，要求國家的政治活動必須依法開展，并賦予人民各種途徑來參與政治活動。依照尊重人性尊嚴的原則及貫徹人民主權(quán)的原理，并基于有關(guān)基本權(quán)憲法上的保障規(guī)定，任何人都應(yīng)受到人格的尊重，對于涉及其利益、地位、責(zé)任或權(quán)利、義務(wù)的決定，均有參與程序以影響決定形成的權(quán)利與地位。從根本意義上說，人的尊嚴是否得到尊重，關(guān)鍵在于人民能否當(dāng)家作主，在于人民是否得以通過議會參與到國家決策活動中去，并通過議會選舉程序來控制和監(jiān)督對政府官員的任命。公民通過對議會程序的參與而使其國家主體地位得以保障，不至于淪為國家政策或其他個人用以實現(xiàn)某種外在目的的工具或附庸。換言之，當(dāng)代議會政治應(yīng)超越“最好的政治就是讓人民吃飽”的傳統(tǒng)觀念，而建立起人民參與權(quán)得以實現(xiàn)、公民自我決定得以可能、民意與政令得以互通的政治程序。
　　第三，通過對話溝通，議會程序可以強化民眾的責(zé)任感和認同感。公民通過參與，到議會中釋放自己的觀點，表達自己的論見，有助于其對議會決策的服從和確認。從心理學(xué)和公共政策的角度而言，曾經(jīng)參與決策過程的人較能接受結(jié)果，也對結(jié)果的執(zhí)行較有責(zé)任感。對社會民眾參與性主體的尊重，歸根結(jié)底會喚起社會民眾對議會決策的一種認同感，以及基于尊重國家法律制度的威信和權(quán)威的責(zé)任感。如果不能從程序上保障民眾的參與權(quán)或弱化、虛化民眾的參與權(quán)，則民眾缺乏表達言論的渠道，政令與民意之間的裂痕難以彌合，則相對應(yīng)地會引發(fā)非程序性變革。
　　第四，通過妥協(xié)折中，議會程序可以消弭或避免社會沖突。早在19世紀，約翰·密爾就表示，議會是公民申訴怨情和表達意見的場所[4]。 由于議會議員背景不同，且所代表的利益不盡相同，因此，在制定法律時，易起沖突。這種沖突是社會利益多元在議會中的反映。行政機關(guān)、選民、利益團體對議會的要求未必相同，甚至可能互相對立。行政機關(guān)希望議會對政府的提案不要過分刁難，希望能支持其提案。然而，選民則可能有不同的需求，而希望議會能夠維護他們的利益，并通過對他們有利的法案。為了兼顧不同的利益，必須訴諸程序性妥協(xié)的過程，使一項法律能在具有共識的前提下，使各方都能接受。議員可以利用對法案進行正式辯論的機會表明自己的立場，并采取不同意見互相溝通，以消除歧見，減低社會沖突。例如，議會可舉行聽證會來緩和和松弛社會上的緊張情緒。在舉行聽證會時，代表不同利益的個人或團體，有了一個公開的場合來表達他們的意見，或者來宣泄他們的怨情，這對于緩和社會緊張情緒以及處理社會沖突都具有很大的助益。
　　
　　二、現(xiàn)代議會程序的特征
　　
　　世界各國議會的發(fā)展歷史，或因空間上的國情互異，或因時間上的世局變遷，各國所實施的議會程序自有其XYqB0aZrJvGViVoA3KqHeQ==相異之處。而且，議會的程序安排又極富政治性，其規(guī)則的制定、修改和廢除也常受政治影響，因此，議會政治呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)，議會的運作程序也不盡相同。觀世界諸多國家議會運作，并結(jié)合以現(xiàn)代程序理論來分析，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有如下一些特征：
　　對立與分化是議會程序的基礎(chǔ)。對立的含義在于，在議會中存在不同的利益對立或競爭主體，議員必須代表不同的階層、利益，他們在議會程序中體現(xiàn)為不同意見的對立。容許意見的多元性是理性討論的要件之一。民主存在的基本前提，應(yīng)該是意見、利益、意志競爭的差異與對立，以及沖突[5]。 由于現(xiàn)代社會通訊技術(shù)發(fā)達，知識與信息易于溝通、交換，各個人和各團體間利害權(quán)衡的標準迥異，議員對各議案的具體爭點，每每見仁見智，各抱不同的見解。而議會制存在的意義，就是將人民中多元且復(fù)雜的利害關(guān)系與意見導(dǎo)入議場內(nèi)調(diào)整、統(tǒng)合，在意見沖突時，能通過對話與協(xié)調(diào)，尋求出妥協(xié)點，以利法律政策的順利推行。早在公元1724年英國某法庭之判決就曾揭示：“上帝從伊甸園驅(qū)逐亞當(dāng)時，同時也給予他辯白的機會?！盵6] 作為民意機關(guān)，議會為達至一合理結(jié)論，必有、也應(yīng)有容忍所有異議的胸襟。議員言論免責(zé)的規(guī)定，也表明議會應(yīng)容納各種不同的建議和意見。由于存在不同意見，議會之“議”始得發(fā)動，進入議會交涉程序。若程序參加者缺乏立場上的對立性和競爭性，這種“議”形式就變質(zhì)了。
　　意見交涉是議會程序的核心。代議制自產(chǎn)生以來，就與辯論相伴。議會的詞源出自法文的“說話”，說話、辯論是各國議會最主要的活動?！白h會的本質(zhì)是公開審議論證和反駁，是公開爭論和公開辯論”，“各種觀點在議會中相遇，觀點的交流碰撞出火花并導(dǎo)致清晰”[7] 。以議會程序的觀點來看，一個意見，當(dāng)且僅當(dāng)其能夠成為通過辯論規(guī)則界定程序的結(jié)果時，才是正確的。人類的經(jīng)驗告訴我們，在一味附和聲中，所做的決策不會收到最好的效果，只有在對立的觀點沖擊下，以不同觀點對話和不同判斷下的選擇為基礎(chǔ)才能作出最好的決策。全部的真實只有經(jīng)過圍繞其不同角度的分析才能被發(fā)現(xiàn)，越多的觀點參與辯論，越多的觀點互相質(zhì)疑，結(jié)果就越接近真理。通過對話與辯論，各方既作為相互的反對者也作為相互的合作者，而不是敵人，因為通過他們的反對，錯誤被發(fā)現(xiàn)并得以糾正，而且催生了一種競爭精神，這種精神引導(dǎo)著人類的進步[8]。
　　證據(jù)與信息的公開是議會程序的關(guān)鍵。議會程序與司法程序的一個不同之處在于人員多雜，觀點紛紜。議會程序涉及一個數(shù)量龐大的人群，這與由兩派組成的訴訟程序不同。因此，在議會程序中，證據(jù)和信息的交換、公開尤其顯得重要。有關(guān)辯論核心內(nèi)容的證據(jù)都應(yīng)該用固定化的手段予以提供[9]。一個主張必須有證據(jù)和信息作為依據(jù)，進而，某種主張以及支持該主張的信息和證據(jù)也成為決定者作出結(jié)論的根據(jù)。在缺乏條件設(shè)定的決策過程中，選擇正確與否主要取決于理性和信息，換言之，議會立法程序中最重要的問題之一是如何確保提供充分的信息以資判斷[10]。為保障決定者能夠知道足夠的信息，達到“多聽則明”的效果，議會程序中的信息和證據(jù)必須多樣化、合法化、公開化。程序中的信息應(yīng)該是多樣化的，否則信息來源于一個方面就容易造成偏聽偏信；程序中的信息合法化是指信息和證據(jù)具有合法的來源，通過正當(dāng)途徑獲得；信息的公開化要求信息和證據(jù)應(yīng)該在公開的程序中提交和傳達[11]。
　　
　　“多數(shù)決”是議會程序的保證。以合議制為議事形態(tài)的國會政治，與獨任制的行政機關(guān)，兩者在組織行為模式上有著天壤之別。因為有了議會的存在，社會上多元的觀點、利益通過一個程序性協(xié)商才得以可能。不過，由于個別差異或利害關(guān)系不同，因而對于同一政治問題，往往有不同的認知、理解、意見或主張。在議場里，議員分別代表各方勢力與階層，共商國是，審議辯難。由于各路人馬各有不同的利益背景與考量，在目前來說，還沒有別的辦法能夠和平而合法地取得全體一致同意的團體意志。為了避免議會結(jié)果偏頗，議會程序設(shè)置了“多數(shù)決”來決定討論結(jié)果，由這一抽象的表決機制來充當(dāng)假想的中立的“第三派”，而把這個以大多數(shù)人投票決定的意見作為民意的依歸。于是，“多數(shù)決”便成為民主政治的基本原則，也成為議會程序中的一個“必要之惡”，舍之則議會程序無以確保。
　　形成結(jié)論是議會程序的目的。結(jié)論的含義在于議會程序須有決議的作出，而且決議一旦作出，就具有法定效力以及自我拘束力。議會程序的目的是達成和議并通過表決形成結(jié)論。若議會不能夠通過協(xié)商達至和議，那么社會利益就無法固定下來，而仍然處于一種不確定的狀態(tài)。為了通過調(diào)和、固定利益而促使社會穩(wěn)定，議會尚須有決議作出。而且，程序還有“作繭自縛”的效果，經(jīng)過程序認定的事實關(guān)系和法律關(guān)系，都被一一貼上封條，成為無可動搖的真正過去。一切程序參加者都受自己的陳述與判斷的約束[12]。除非依法進入另一程序，否則議會的決議不能變更或撤銷。事實上，雖然我們經(jīng)常會看到西方國家議會辯論時言辭激烈、針鋒相對，但相較于武力戰(zhàn)爭來說，議會政治的本質(zhì)在于著重和諧，以理性溫和的態(tài)度，溝通與協(xié)調(diào)的方法，獲致集思廣益的效果，以“多數(shù)XJiQ09UxWLyMs9UxxSPaRKablCQLpi2XA1SZgX8oXYU=決”形成共同一致的決議。
　　
　　三、中國人大程序化
　　
　　人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是民意與政令相結(jié)合的紐帶。我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”但從人大制度50多年的實踐來看，人民政治參與的現(xiàn)狀難盡人意，高級民主理論與初級階段民主實踐之間還存在差距，仍使我國的人大制度未能充分發(fā)揮作用。如學(xué)者言，“如果缺乏必要的體現(xiàn)程序理性的制度安排，就使得維護人的尊嚴和自由的價值法則、體現(xiàn)人民主權(quán)的政治法則都只能懸浮于理想的上空而不能落實?！盵13]
　　我國人大的完善，須從多方面建制，而通過人大程序化來保障人民的主體地位、保障人民的參與權(quán)、保障民意得以反映，從而使人大的功能真正發(fā)揮，更為基本、更為迫切。在不同利益人群中，要選出一定數(shù)量的代表來，沒有規(guī)則和程序，是不可能的。同時，又由于選出來的代表是以不同利益要求為背景的，因此在必然會發(fā)生意見分歧和利益沖突的條件下，沒有共同認可的程序而要代表人民行使最后控制權(quán)，同樣是不可能的。正是從這些意義上說，在現(xiàn)代議會政治中，要實行民主政治，就必須有民主程序[14]。因此，基于人大的代議特征，其程序化又可以分為“代”和“議”兩個方面：
　　“代”的完善：進入人大的途徑必須開放且多元。代表與被代表者良性互動，理性地選出代議人；基于選民對代表的取舍，各種利益與觀點都有在人大中反映的可能。如夏勇先生在談到民治制度時所強調(diào)的程序法則：從法律上解決民眾確定政治主體資格，通過有序的參與來行使主權(quán)[15] 。人大既為最高代議機關(guān)，為強化其“代”的性格，應(yīng)使代表能普遍而完全反映全國各地域、各民族、各階層的民意最為理想，并在人大中體現(xiàn)為各種不同意見的對立，這是人大程序中“對立面”以及“辯論”的前提。允許有不同意見的存在，才有“議”的可能。
　　“議”的完善：人大的組織架構(gòu)與議事程序應(yīng)當(dāng)健全，使其成為政治參與、民意釋放、意見交鋒的最佳場所。人大除“代”的作用外，更重要的乃是利用議事或立法過程，借代表之間相互討論、辯論、說服和妥協(xié)的程序，來綜合復(fù)雜錯綜的民意，使其成為明確的政策、具體的法案?！白h”就是對話，就是辯論，而這一要素在我國人大中體現(xiàn)不夠，在一些議案審議中，難以聽到不同的聲音，不利于從不同的角度來發(fā)現(xiàn)問題的實質(zhì)。因此，我們應(yīng)當(dāng)完善議會中“辯論”這一核心要素。社會中存在不同水平和類型的溝通，其中像人大這樣面對面的直接交流是最基本的，同時也是改變或強化政治觀點的最有效途徑，因為它能夠?qū)υ?，而這是大眾媒體所欠缺的。正如彭真委員長所說：“我們審議法律就是要進行辯論，讓大家把不同的意見都講出來，這樣制定出來的法律才經(jīng)得起歷史的考驗。不要著急通過?！?br/>　　由于我國缺乏尊重程序的文化傳統(tǒng)，談到程序正義、程序理性的建立，往往只聯(lián)想到加強協(xié)調(diào)或宣傳。決策者往往將決策體系以外的人當(dāng)成宣傳的對象，而非程序的主體。實際上，在奉行法治的國家，國家權(quán)力運作必須建立在責(zé)任政治、人權(quán)保障的基礎(chǔ)上，程序理性不能僅僅依靠協(xié)調(diào)或片面的宣傳，而必須強調(diào)“公開”、“參與”、“說理”及“制度化”。在我國實體規(guī)范已日臻完善的狀況下，通過完善程序保障實體規(guī)范的實現(xiàn)，不得不謂是最重要課題之一。
　　
　　注釋：
　　[1]許慶雄：《憲法入門Ⅰ》，月旦出版社股份有限公司1998年版，第252頁。
　　[2]陳慈陽：《憲法學(xué)》，元照出版公司2004年版，第661頁。
　　[3]孫笑俠：《法的現(xiàn)象與觀念》，山東人民出版社2001年版，第160~161頁。
　　[4]朱志宏：《公共政策》，三民書局2002年版，第107頁。[5]Konrad He