國(guó)家預(yù)算是國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和實(shí)施宏觀調(diào)控的手段之一，對(duì)預(yù)算的監(jiān)督則是預(yù)算得以不折不扣地實(shí)行的制度保證。根據(jù)《憲法》和《預(yù)算法》的規(guī)定，這一神圣的職責(zé)主要由全國(guó)人大及地方各級(jí)人大來(lái)承擔(dān)。雖然有此明文規(guī)定，但是地方各級(jí)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督仍然不能理直氣壯地行使應(yīng)有的權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這主要是由于歷史慣性，建國(guó)以后的多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)踐已經(jīng)使政府包攬一切；改革開(kāi)放以后，隨著國(guó)家財(cái)政實(shí)力的增長(zhǎng)和建設(shè)社會(huì)主義民主政治的需要，財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的問(wèn)題逐漸提上議事日程。1994年和1995年國(guó)家分別頒布了《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》，明確了人大對(duì)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督的權(quán)力、范圍與方式。1999年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了 《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，進(jìn)一步規(guī)范與強(qiáng)化了中央財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度。但是，許多地方人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督仍沿襲多年來(lái)的行為模式，只重程序而不重實(shí)質(zhì)，往往使預(yù)算監(jiān)督制度流于形式，不能真正體現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”的制度優(yōu)越性。當(dāng)前，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)取得飛速發(fā)展的同時(shí)，新矛盾與新問(wèn)題也不斷涌現(xiàn)，在此種新形勢(shì)下，地方人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督只有創(chuàng)新理念和思路，才能適應(yīng)新形勢(shì)，更好地管好人民的錢袋子，為全體人民謀福利。
　　地方人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)在對(duì)地方政府預(yù)算報(bào)告的審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)。從目前來(lái)看，這些環(huán)節(jié)都不同程度地存在問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：預(yù)算報(bào)告信息量不夠，缺乏可審性；審查過(guò)程中心有余而力不足，難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，沒(méi)有相應(yīng)的法規(guī)可以對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理；即使有相應(yīng)的法規(guī)，也由于思維慣性和體制因素對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題淡然處之；對(duì)于已經(jīng)審批的預(yù)算報(bào)告在執(zhí)行過(guò)程中缺乏相應(yīng)措施進(jìn)行監(jiān)控；發(fā)現(xiàn)未經(jīng)法定程序的財(cái)政支出調(diào)整，地方人大往往視若不見(jiàn)，不予追究；缺乏對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)制度；缺乏對(duì)監(jiān)督者自身工作的評(píng)價(jià)與監(jiān)督等。以上種種問(wèn)題導(dǎo)致地方人大預(yù)算監(jiān)督軟化，因此，必須對(duì)地方人大預(yù)算監(jiān)督制度進(jìn)行多角度的制度創(chuàng)新，以更好地保證人民當(dāng)家作主的權(quán)利和促進(jìn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變。
　　
　　一、預(yù)算監(jiān)督理念創(chuàng)新
　　
　　地方人大必須正確認(rèn)識(shí)監(jiān)督和制約的重要性，走出“監(jiān)督就是支持”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。地方人大支持的對(duì)象是合法行為，而監(jiān)督的對(duì)象是違法、違規(guī)行為，這兩種行為具有本質(zhì)上的不同。為此，地方人大應(yīng)認(rèn)真履行憲法賦予的神圣職責(zé)，本著對(duì)國(guó)家與人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，大膽行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。在預(yù)算監(jiān)督中要把好審查和審議權(quán)、檢查和審計(jì)權(quán)、質(zhì)詢和詢問(wèn)權(quán)，敢于采取罷免、撤職手段，追究違反財(cái)經(jīng)法律法規(guī)有關(guān)人員的相應(yīng)責(zé)任。
　　預(yù)算監(jiān)督理念創(chuàng)新還在于適應(yīng)新形勢(shì)，樹(shù)立新觀念。在當(dāng)今社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方人大及其常委會(huì)在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作中，面對(duì)法律相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，要樹(shù)立新的預(yù)算監(jiān)督理念，即財(cái)政預(yù)算監(jiān)督應(yīng)做到合法性審查與合理性審查并重。這里的合理性是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律、公共財(cái)政和科學(xué)發(fā)展觀的要求，做到財(cái)政資金的安排兼顧公平與效率。此外，在監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)督促政府及時(shí)改進(jìn)，以提高財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量。
　　
　　二、拓寬預(yù)算監(jiān)督視野
　　
　　地方政府的預(yù)算實(shí)際上是地方政府行為的反映。因此，地方人大在預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐中，不僅要對(duì)預(yù)算變更數(shù)目或類別進(jìn)行具體監(jiān)督，而且要對(duì)導(dǎo)致預(yù)算變更的深層次原因，即政府的不規(guī)范行政行為進(jìn)行監(jiān)督。只有加強(qiáng)對(duì)政府相關(guān)行為的監(jiān)督，才能夠從源頭上遏制預(yù)算執(zhí)行的不規(guī)范現(xiàn)象。對(duì)此可以從兩方面入手：一是加強(qiáng)對(duì)政府抽象行政行為，即政府制定的具有普遍約束力的行政法規(guī)和規(guī)章及財(cái)經(jīng)政策等行為的監(jiān)督。政府的行政法規(guī)和規(guī)章及財(cái)經(jīng)政策如稅收政策或其他優(yōu)惠政策等會(huì)導(dǎo)致支出預(yù)算的變更。如政府為了支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)部分行業(yè)或部分企業(yè)予以財(cái)政貼息，或由財(cái)政直接給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于這種違反WTO的非歧視原則和公平競(jìng)爭(zhēng)原則的政策應(yīng)該堅(jiān)決予以廢止。為了對(duì)政府抽象行政行為實(shí)施監(jiān)督，可考慮建立重要法規(guī)與政策的出臺(tái)和重大支出行為的審查批準(zhǔn)及報(bào)告?zhèn)浒钢贫?。二是加?qiáng)對(duì)政府具體行政行為的監(jiān)督。這里是指基本建設(shè)和重大投資項(xiàng)目的監(jiān)督。地方人大應(yīng)對(duì)重大基建和投資項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤，考慮到這些項(xiàng)目周期長(zhǎng)、專業(yè)要求高、監(jiān)控難度大，必要時(shí)可以借助審計(jì)監(jiān)督力量。
　　
　　三、預(yù)算監(jiān)督方式創(chuàng)新
　　
　　目前地方人大預(yù)算監(jiān)督主要采取預(yù)算報(bào)告審查、聽(tīng)取預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和預(yù)算變更報(bào)告制度等方式。監(jiān)督方式過(guò)于被動(dòng)，程序性監(jiān)督重于實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，監(jiān)督效果不明顯。為增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的主動(dòng)性，地方人大應(yīng)建立三項(xiàng)制度：一是提前調(diào)研制度。在預(yù)算報(bào)告上報(bào)之前，派出專家組深入各部門了解情況，把握預(yù)算編制的總趨勢(shì)及新動(dòng)向，做到心中有數(shù)。二是建立地方人大與政府部門的信息交換制度。有條件的可以建立信息交換的局域網(wǎng)，及時(shí)將預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算收支、預(yù)算執(zhí)行及分析、預(yù)算稅收政策、財(cái)政體制改革政策、資金調(diào)度、政府采購(gòu)、財(cái)政周轉(zhuǎn)金使用、部門預(yù)算編制及執(zhí)行、總預(yù)算匯總、預(yù)算調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付、人大的監(jiān)督意見(jiàn)和修改建議等預(yù)算信息進(jìn)行定期或不定期地交換，服務(wù)于地方人大及其常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督工作。三是建立國(guó)庫(kù)集中收付制度。所謂國(guó)庫(kù)集中收付制度，就是將所有的政府性財(cái)政資金全部集中到國(guó)庫(kù)單一賬戶，并規(guī)定所有政府部門的財(cái)政支出必須由國(guó)庫(kù)直接支付。在這種制度下，財(cái)政資金的使用，由各部門根據(jù)細(xì)化的預(yù)算自主決定，由財(cái)政部門核對(duì)后準(zhǔn)予支出，財(cái)政資金將由國(guó)庫(kù)單一賬戶直接撥付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商，而不必經(jīng)過(guò)支出單位進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。這樣一來(lái)，便于地方人大實(shí)施集中監(jiān)督。
　　
　　四、建立財(cái)政預(yù)算信息披露制度
　　
　　地方人大在審批預(yù)算草案前，將預(yù)算報(bào)告的主要內(nèi)容采取一定形式如互聯(lián)網(wǎng)等向公眾公開(kāi)，這將是社會(huì)主義民主政治的一種新形式。預(yù)算報(bào)告的公開(kāi)，可以讓所有的社會(huì)公眾都有渠道了解和參與政府預(yù)算編制和決策過(guò)程，有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見(jiàn)和偏好，有權(quán)利監(jiān)督政府預(yù)算資金的使用。在此期間，地方人大要注意民間的信息收集與整理，廣泛吸收不同意見(jiàn)和建議，不斷改進(jìn)預(yù)算監(jiān)督工作?！皬母鱾€(gè)國(guó)家發(fā)展的歷史看，賦予公眾對(duì)政府預(yù)算的參與權(quán)和知情權(quán)，還有利于增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任度，提高公眾主動(dòng)納稅的意愿和遵紀(jì)守法的自覺(jué)性，提高政府財(cái)政資源的動(dòng)員能力?！?br/>　　
　　五、預(yù)算報(bào)告制度創(chuàng)新
　　
　　首先，要科學(xué)、合理地編制預(yù)算報(bào)告。編制原則包括：真實(shí)、合法、詳細(xì)、易懂。做到“內(nèi)行看得清，外行看得懂”。其次，建立部門預(yù)算制度。地方政府必須摒棄代編預(yù)算，各部門要依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、政策及其行使職能的需要提早編制部門預(yù)算，再由地方政府編制本級(jí)預(yù)算，在每個(gè)財(cái)政年度前提交本級(jí)人大批準(zhǔn)。最后，預(yù)算報(bào)告的遞交應(yīng)及時(shí)，使地方人大有足夠的時(shí)間組織力量進(jìn)行審查。
　　
　　六、預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)創(chuàng)新
　　
　　地方人大及其常委會(huì)承擔(dān)預(yù)算審查的機(jī)構(gòu)，應(yīng)配備相應(yīng)的政治素質(zhì)與業(yè)務(wù)素質(zhì)都過(guò)硬的人員，這些人員分別是財(cái)政、稅務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律等方面的專家。除此以外，還可聘請(qǐng)外單位的不同專業(yè)的專家組成專家組專門對(duì)預(yù)算報(bào)告進(jìn)行審查，并提出修改意見(jiàn)與建議，再由地方人大進(jìn)行最后審定?？紤]到審計(jì)部門在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下很難做到獨(dú)立審計(jì)，可將審計(jì)部門歸口于地方人大，增強(qiáng)地方人大預(yù)算監(jiān)督力量。
　　
　　七、建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系
　　
　　建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的目的在于改革現(xiàn)行預(yù)算制度只重視資金分配、不重視資金使用的狀況，并為地方人大預(yù)算監(jiān)督提供體制條件。目前，以產(chǎn)出和效果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算模式是國(guó)際上預(yù)算管理改革的趨勢(shì)，它的優(yōu)勢(shì)在于，政府各部門預(yù)算資金的分配，不是根據(jù)歷史形成的基數(shù)，也不是部門人員的多少，而是部門的業(yè)績(jī)和預(yù)算執(zhí)行的效果，從而最大化資金使用效益。國(guó)外的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要圍繞經(jīng)濟(jì)性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)即所謂的3E原則來(lái)進(jìn)行，國(guó)內(nèi)可以在借鑒的基礎(chǔ)上構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系?？傊?，用績(jī)效預(yù)算法代替目前我國(guó)的基數(shù)預(yù)算法，可以對(duì)政府部門預(yù)算執(zhí)行情況和取得的績(jī)效進(jìn)行考核，確定政府部門預(yù)算資金安排是否妥當(dāng)、使用是否正確，并判斷預(yù)算編制的有效性和合理性，為地方人大預(yù)算監(jiān)督工作提供可靠的依據(jù)。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]鄧子基主編：《財(cái)政學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第28頁(yè)。
　　[2]包心鑒：《論以人為本》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2004年第3期。
　　[3]徐孟訓(xùn)：《論公共財(cái)政框架下的〈預(yù)算法〉修訂問(wèn)題》，載《法學(xué)家》2004年第5期。
　　[4]經(jīng)忠偉：《如何加強(qiáng)和完善財(cái)政預(yù)算監(jiān)督》，載《人大研究》2004年第2期。
　　[5]唐娟：《預(yù)算監(jiān)督：構(gòu)建陽(yáng)光下的政府財(cái)政》，載《人大研究》2005年第2期。
　　[6]梁明：《陽(yáng)光預(yù)算推動(dòng)公共財(cái)政建設(shè)》，載2004年8月30日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》。
　　[7]裴志江、韓衛(wèi)東：《“審計(jì)風(fēng)暴”與人大預(yù)算監(jiān)督》，載《理財(cái)雜志》2005年第10期。
　　[8]程中林：《創(chuàng)新地方人大預(yù)算監(jiān)督工作》，載《江淮法治》2004年第6期。
　　[9]趙金生：《地方人大預(yù)算審查監(jiān)督亟待加強(qiáng)》，載《新疆人大》2005年第11期。
　　[10]鄭永廷、霍福廣、董玉整：《鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想概論》 ，廣東高等教育出版社2005年版，第199~202頁(yè)。
　　
　?。ㄗ髡呦祻V州航海高等?？茖W(xué)校講師、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)博士生。本文系作者參與的湖南科技計(jì)劃項(xiàng)目“地方人大預(yù)算審查監(jiān)督：現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策”的部分成果，項(xiàng)目編號(hào)04FJ3007，該項(xiàng)目由博士、副教授喬海曙和高級(jí)經(jīng)濟(jì)師、處長(zhǎng)文富恒共同負(fù)責(zé)）