內(nèi)容摘要：公訴是檢察官的基本職能，域外檢察官開展行政公訴時(shí)日已久。盡管對(duì)侵害公共利益的違法行政行為提起訴訟的宏觀架構(gòu)大致相同，但在不同的法律傳統(tǒng)和文化背景下也有著各自的特色。未來，域外檢察官提起行政公訴的地位越來越為重要，公訴的范圍也在不斷擴(kuò)大。
　　關(guān)鍵詞：檢察官 行政公訴 大陸法 英美法
　　
　　行政公訴制度是為了保障公共利益不受損害，由代表公共利益的國家機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的違法行為提起訴訟的制度。檢察官往往代表公共利益，對(duì)侵害公共利益的案件提起訴訟。西方國家很早產(chǎn)生了這一制度，并在當(dāng)今社會(huì)有著廣泛的發(fā)展，研究這一制度在國外的產(chǎn)生歷程，了解制度的具體運(yùn)作機(jī)制，并對(duì)其制度的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)加以分析，對(duì)我國今后構(gòu)建行政公訴制度有著深遠(yuǎn)的意義。
　　
　　一、域外檢察官開展行政公訴的發(fā)展歷程
　　
　　域外西方國家大多實(shí)行三權(quán)分立，司法、行政和立法各自獨(dú)立并互相制衡，在制度的理性設(shè)計(jì)中，行政機(jī)關(guān)作為國家和社會(huì)事務(wù)的管理者、服務(wù)者，其行政行為廣泛涉及公共利益且代表公共利益，然而行政機(jī)關(guān)及其官員因其部門利益、個(gè)人私利的趨使，并非是人們理想中天然的公共利益的代表者，在行政自由裁量權(quán)日益擴(kuò)張的背景下，他們可能會(huì)做出對(duì)其自身較為有利的選擇而不是對(duì)公共利益最為有利的選擇，甚至是不利于公共利益的選擇。除了大的框架中三權(quán)制衡之外，檢察官在這一體系架構(gòu)中基于國民或法律授予的權(quán)力，代表公共秩序或公共利益，承擔(dān)公共利益代表人的角色繼而以政府或國家的名義對(duì)侵害公共利益的行為提起訴訟。
　　西方國家檢察官成為公共利益代表人有一個(gè)發(fā)展變化過程。其背景在于行政訴訟制度尚未形成，尚未形成對(duì)行政權(quán)的有效制衡，其本意就是為了規(guī)制行政權(quán)，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，早在羅馬帝國時(shí)期就有“為保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟”，^[1]及至12世紀(jì)的法國，國王為了對(duì)抗力量強(qiáng)大的封建領(lǐng)主割據(jù)，統(tǒng)一中央集權(quán)，措施之一就是設(shè)立國家利益和公共利益的代理人，這種國王代理人，即為現(xiàn)代意義上的檢察官。13世紀(jì)中葉至15世紀(jì)初期，法國法律明確規(guī)定國王代理人承擔(dān)以下監(jiān)督事項(xiàng)：代理國王監(jiān)督贖金的繳納是否合理；監(jiān)督?jīng)]收財(cái)產(chǎn)及其它判決的執(zhí)行。
　　15世紀(jì)以后，檢察官除負(fù)責(zé)刑事案件的偵查和起訴等，還要依職權(quán)確保國庫之收入、檢查度量衡、決定面包售價(jià)、監(jiān)視圖書館和法科大學(xué)等。檢察官誕生之初承擔(dān)事務(wù)中的相當(dāng)一部分，后來隨著國家行政職能的擴(kuò)展逐漸成為行政機(jī)關(guān)的公務(wù)活動(dòng)。而1806年法國《民事訴訟法》規(guī)定檢察官可以介入“關(guān)于國之安寧之訴訟，關(guān)于官府之訴訟；關(guān)于屬于官之土地邑并公舍之訴訟”等，成為現(xiàn)代行政公訴制度的發(fā)端。
　　行政公訴制度真正建立在19世紀(jì)末法國的巴伐利亞，巴伐利亞的行政法院內(nèi)設(shè)立檢察官，負(fù)責(zé)對(duì)政府的違法行為向法院提起行政公訴。及至現(xiàn)代法國，設(shè)置公益代表人制度，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)成為其行政訴訟中一個(gè)較為顯著的特點(diǎn)。在英國普通法的某些案件中，一些現(xiàn)在可能被認(rèn)為是反社會(huì)的犯罪，在當(dāng)時(shí)往往被認(rèn)為是侵犯了國王的特權(quán)，而侵犯了國王權(quán)利的行為有王室律師起訴，王室律師或檢察長(zhǎng)參加訴訟只為了保護(hù)國王的利益。在以后的幾個(gè)世紀(jì)中，關(guān)于國王利益的概念更加寬泛了，逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的公共利益，檢察官也擺脫了僅僅為一己之利而努力的角色，開始走向現(xiàn)代意義的行政公訴。
　　
　　二、域外檢察官在行政公訴制度中的具體職能
　　
　　由于每個(gè)國家的法律傳統(tǒng)和文化背景各有不同，盡管檢察官代表公共利益對(duì)違法行政行為提起公訴是一種通行的制度，但在具體每個(gè)國家仍有不同的表現(xiàn)。
　　
　　(一)大陸法國家檢察官提起行政公訴的具體表現(xiàn)
　　大陸法系國家具有獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)和較為完備的行政訴訟制度，檢察官有時(shí)作為行政審判組織的組成部分，代表政府或公共利益，參與行政訴訟活動(dòng)。在行政公訴最早誕生的法國，作為最高行政法院前身的國家參議院于1831年設(shè)立了檢察處，代表政府觀點(diǎn)，后發(fā)展為政府專員，在行政法官對(duì)行政案件審理、判決前，檢察官先進(jìn)行一次審查，提出自己的意見。根據(jù)法國《聯(lián)邦行政法》規(guī)定，聯(lián)邦最高檢察官、州立高等檢察官和地方檢察官分別作為聯(lián)邦、州和地方的公共利益代表人，參與三級(jí)法院的行政訴訟，捍衛(wèi)公共利益。^[2]而在德國，《行政法院法》第四節(jié)專門規(guī)定了公益代表人制度。第三十五條關(guān)于聯(lián)邦行政法院檢察官規(guī)定：在聯(lián)邦行政法院中設(shè)有1名檢察長(zhǎng)，為了維護(hù)公共利益該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟，但不包括紀(jì)律檢察審判庭及軍事審判庭的案件。該聯(lián)邦行政法院檢察官聽命于聯(lián)邦政府。聯(lián)邦行政法院保障該檢察官的發(fā)言權(quán)。第三十六條關(guān)于公益代表人方面規(guī)定：根據(jù)州政府法規(guī)規(guī)定的準(zhǔn)則高等行政法院及行政法庭內(nèi)各設(shè)1名公益代表人。可就一般或特定案件授權(quán)該代表人，代表州或州機(jī)關(guān)。該法第六十四條第四款還明確將其列為訴訟參與人。^[3]對(duì)于行政法院違背公益的判決，無論原被告是否同意，參與訴訟的檢察官有權(quán)提起上訴要求變更。大陸法系國家的檢察官在民事訴訟中的作用發(fā)揮有限，更多的限于保護(hù)那些沒有能力保護(hù)自己身份及利益和處理家庭事件的個(gè)人，處于一種“從當(dāng)事人”的角色，而非擁有完全處分權(quán)的“主當(dāng)事人”。然而，在沒有具體侵犯客體，涉嫌妨害公共利益的行政違法案件，則為檢察官更為關(guān)注。
　　
　　(二)英美法國家檢察官提起行政公訴的相關(guān)規(guī)程
　　按照英國法規(guī)定，檢察總長(zhǎng)代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，代表公共利益可以主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為實(shí)施司法審查，還可以在私人沒有起訴資格時(shí)幫助私人申請(qǐng)司法審查，即檢察長(zhǎng)是原告，公民為告發(fā)人。英國的“用公法名義保護(hù)私人之訴”，意指檢察總長(zhǎng)在別人要求禁制令或宣告令或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法而提起的訴訟。英國總檢察長(zhǎng)必須參加涉及公共權(quán)利和利益、受頒布訓(xùn)誡令等訴訟。對(duì)于公共機(jī)構(gòu)越權(quán)損害公益的案件，總檢察長(zhǎng)可以隨時(shí)介入訴訟，此時(shí)，總檢察長(zhǎng)是形式上的原告，而公民則是告發(fā)人。檢察總長(zhǎng)通過為此而出借他的名字，使得禁制令和宣告令這些基本上是用于捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟(jì)轉(zhuǎn)而成了保護(hù)公共利益的公法救濟(jì)，該程序的基礎(chǔ)是國家利益，是為了普遍的公共利益而維護(hù)法律。“為公共利益而采取行動(dòng)是檢察總長(zhǎng)的專利，他的作用是實(shí)質(zhì)性的、合憲的，他可以自由地從總體上廣泛地考慮公共利益。因而他可自由地考慮各種情形，包括政治的及其他的?！?sup>[4]換句話說，國家總是有這方面的起訴資格，而私人原告則可能因?yàn)樗槐裙仓腥魏蝿e人在該事情上有更多的利益而被拒絕給予救濟(jì)，但在許多情況下，檢察總長(zhǎng)卻樂于應(yīng)請(qǐng)求而替私人原告辦事，這樣就解決了起訴資格的問題。以公法訴訟名義保護(hù)私權(quán)的訴訟可針對(duì)正在越權(quán)行事或有越權(quán)行動(dòng)危險(xiǎn)的公共機(jī)構(gòu)而提起。以公法名義保護(hù)私權(quán)的訴訟是一種有用的設(shè)計(jì)，借此使普通公民也能獲取公法程序的特惠，不僅有益于他本人，而且也對(duì)公共利益有益。
　　美國檢察官介入行政公訴表現(xiàn)的更為明確。美國法第28卷第五百一十八條第2款明確規(guī)定：“聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)可參與或爭(zhēng)議他認(rèn)為美國感興趣的任何民事或行政案件?！泵绹畽z察官可以“對(duì)政府主要合同中產(chǎn)生的民事欺詐行為提出訴訟”，“在沒有可能受司法裁判的實(shí)際爭(zhēng)端存在的時(shí)候，國會(huì)不能授權(quán)任何人提起訴訟，以決定法律是否違憲或官吏的行為是否越權(quán)。但是在出現(xiàn)官吏的違法行為時(shí)，為了制止這種違法行為，國會(huì)可以授權(quán)一個(gè)公共官吏，例如檢察總長(zhǎng)，主張公共利益提起訴訟”。如美國的反壟斷法規(guī)定美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)是制止商業(yè)領(lǐng)域內(nèi)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但是它只有調(diào)查權(quán)、提起民事訴訟的權(quán)利，而沒有直接的處罰權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。因此，當(dāng)聯(lián)邦政府和州政府利益受到侵害時(shí)，是美國檢察總長(zhǎng)和19個(gè)州檢察官作為政府的律師或代理人向華盛頓地區(qū)法院起訴“微軟壟斷”。美國檢察官提起行政公訴的理論根據(jù)是“私人檢察總長(zhǎng)”理論，亦即檢察官擁有“主張他人利益的起訴資格”。^[5]該理論最早源于英國，但正式形成確是1943年美國聯(lián)邦第二上訴法院在審理紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案件中，針對(duì)被告有關(guān)原告沒有起訴資格的主張而發(fā)揮的理論。法院認(rèn)為，“國會(huì)為了保護(hù)公共利益，可以授權(quán)檢察總長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為申請(qǐng)司法審查，國會(huì)也有權(quán)以法律指定其他當(dāng)事人作為私人檢察總長(zhǎng)，主張公共利益。由于這樣的規(guī)定就產(chǎn)生了一個(gè)案件或爭(zhēng)端。國會(huì)對(duì)遭受行政行為侵害或不利影響的人授予起訴資格，正是指定了一個(gè)私人檢察官。實(shí)際上排除競(jìng)爭(zhēng)者或消費(fèi)者對(duì)不法的行政決定具有起訴資格，很難想象有其他人會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的不法決定申請(qǐng)法院審查?！币话銇碇v，在美國，只要個(gè)人能起訴，就由他來發(fā)動(dòng)司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長(zhǎng)自為之。
　　
　　(三)其他國家檢察官提起行政公訴的規(guī)程
　　在前蘇聯(lián)和東歐國家，檢察官是國家法律監(jiān)督者，在維護(hù)公共利益和監(jiān)督政府合法行政方面有著更為全面的規(guī)定。前南斯拉夫1976年通過的《行政訴訟法》第二條第四款規(guī)定，“如果行政機(jī)關(guān)制定的違法行政文件有利于個(gè)人、聯(lián)合勞動(dòng)組織、其他自治組織或共同體，具有管轄權(quán)的檢察員或法律授權(quán)的其他機(jī)關(guān)可以提起行政訴訟”。這里面所指的行政文件，接近于我國的具體行政行為的概念。^[6]社會(huì)主義時(shí)期的匈牙利，檢察院提起行政訴訟的對(duì)象為行政機(jī)關(guān)所作的“有確定性和執(zhí)行力的決定”。這一決定既包括規(guī)范性的行政文件，也包括行政機(jī)關(guān)針對(duì)具體案件所作的決定。^[7]
　　
　　三、域外檢察官提起行政公訴的發(fā)展趨勢(shì)
　　
　　隨著社會(huì)生活的日趨復(fù)雜，行政權(quán)力越來越為膨脹，社會(huì)生活中行政行為侵犯公民權(quán)利和公共利益的事件時(shí)有發(fā)生，使得政府總是作為公共利益代表者和維護(hù)者的看法受到了人們的質(zhì)疑，政府也有自身利益，并不見得在任何時(shí)候都能夠維護(hù)公共利益獲得了普遍的認(rèn)同。人們認(rèn)識(shí)到，作為公法的行政法，除了和私法一樣保護(hù)個(gè)別公民的權(quán)利外，也要促進(jìn)公共利益。因?yàn)槿绻拗乒裰挥性跈?quán)利受到侵害時(shí)才能起訴，不僅混淆公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過分束縛法院對(duì)公共機(jī)構(gòu)違法行為的監(jiān)督，不符合現(xiàn)代行政法發(fā)展的趨勢(shì)。由此，隨著公益訴訟制度的發(fā)展，針對(duì)侵害公共利益的違法行政行為的行政公訴也越來越頻繁地出現(xiàn)社會(huì)生活當(dāng)中。各國檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的情況雖然不同，但西方國家的基本價(jià)值取向是檢察機(jī)關(guān)作為政府或公共利益的代表參與訴訟，以維護(hù)國家或公共利益，其職權(quán)范圍呈擴(kuò)大趨勢(shì)。^[8]
　　此外，由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的公眾利益范疇已拓展，使得檢察官提起的行政公訴的范圍也在不斷擴(kuò)大。德國對(duì)直接侵犯公共利益之行政違法行為是由公益代表人起訴的，但是訴訟利益已經(jīng)由傳統(tǒng)的狹義權(quán)利概念擴(kuò)大到法律所保護(hù)的法定利益乃至值得法律保護(hù)的事實(shí)上的利益。其權(quán)利的來源，不單以一般的成文法規(guī)為據(jù)，還及于憲法規(guī)定的基本權(quán)利和一般法原則所生的不成文權(quán)利，學(xué)界和實(shí)務(wù)界均承認(rèn)由憲法和法規(guī)整體所演繹出的一般法原則。
　　
　　參考文獻(xiàn)
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　　[2]任允正、劉兆興：《司法制度比較研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1996年版，第31頁。
　　[3][德)平特納：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第266—267頁。
　　[4][英]威廉·韋德：《行政法》，楚建譯，中國大百科全書出版社1997年版，第257—264頁。
　　[5]王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第622—623頁。
　　[6]胡建淼：《十國行政法一比較研究》，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第453頁。
　　[7][蘇]斯克沃爾佐夫等：《蘇聯(lián)東歐國家的檢察長(zhǎng)監(jiān)督》，梁?jiǎn)⒚髯g，中國檢察出版社1990年版，第105頁。
　　[8]閆清華：《論行政公訴制度》，載《宿州教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第2期。
　　責(zé)任編輯：孫