內(nèi)容摘要：檢察機(jī)關(guān)的案件質(zhì)量管理體系包括辦案流程管理機(jī)制、案件質(zhì)量考評(píng)機(jī)制、辦案質(zhì)量預(yù)警機(jī)制、案件考核獎(jiǎng)懲機(jī)制等四個(gè)子系統(tǒng)。案件質(zhì)量管理體系的功能主要體現(xiàn)在規(guī)范、制約、激勵(lì)、促進(jìn)四個(gè)方面。
　　關(guān)鍵詞：案件質(zhì)量管理體系 檢察機(jī)關(guān) 功能分析
　　
　　案件質(zhì)量是檢察工作的核心，是司法公正的生命線。從這個(gè)意義出發(fā)，圍繞“規(guī)范執(zhí)法行為，提高案件質(zhì)量”，科學(xué)設(shè)計(jì)和構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理體系，必將對(duì)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作和隊(duì)伍建設(shè)起到積極的促進(jìn)作用。下面，筆者將就檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理的制度設(shè)計(jì)問題與大家進(jìn)行探討。
　　
　　一、檢察機(jī)關(guān)案件管理體系的內(nèi)涵
　　
　　檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理體系是指檢察機(jī)關(guān)為規(guī)范檢察人員執(zhí)法行為，保證和提高案件質(zhì)量，滿足公平正義的要求，實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法目的，建立和完善由以案件質(zhì)量管理為核心，對(duì)動(dòng)態(tài)的辦案過程、靜態(tài)的案件質(zhì)量進(jìn)行全過程、全方位的有效監(jiān)控和管理的各項(xiàng)機(jī)制構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)。從性質(zhì)上講，檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理是人民檢察院的內(nèi)部監(jiān)督和管理，是主動(dòng)性的工作管理監(jiān)督，也是檢察機(jī)關(guān)辦案全過程的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的案件質(zhì)量管理體系包括辦案流程管理機(jī)制、案件質(zhì)量考評(píng)機(jī)制、辦案質(zhì)量預(yù)警機(jī)制、案件考核獎(jiǎng)懲機(jī)制等四個(gè)子系統(tǒng)。
　　檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理體系應(yīng)具備以下特征：
　　
　　(一)合法性。包括主體合法和程序合法。主體合法是指實(shí)施案件質(zhì)量管理的主體不能超越現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置，否則沒有編制委員會(huì)的承認(rèn)，缺乏合法性。程序合法，是指案件質(zhì)量管理的過程不能違反《刑事訴訟法》等法律的規(guī)定，不能占用訴訟時(shí)間，更不能造成超期辦案。
　　
　　(二)全面性。它既體現(xiàn)為全面監(jiān)控，又體現(xiàn)為全員參與。全面監(jiān)控指對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理的案件，無論是辦案過程，還是辦案結(jié)果，都應(yīng)得到有效監(jiān)控。案件質(zhì)量管理部門擁有對(duì)全院每名辦案人員辦案質(zhì)量的監(jiān)控權(quán)，擁有對(duì)全部辦案信息的查閱權(quán)、收集權(quán)、利用權(quán)、發(fā)布權(quán)，對(duì)全院所辦案件進(jìn)行集中統(tǒng)一的管理。全員參與，就是在監(jiān)控主體上，每個(gè)部門和每個(gè)人員都既是被管理者，也是管理者。
　　
　　(三)嚴(yán)謹(jǐn)性。案件質(zhì)量管理體系的設(shè)計(jì)應(yīng)具備高度的嚴(yán)謹(jǐn)性，要求步驟明晰，邏輯嚴(yán)密，程序標(biāo)準(zhǔn)化、內(nèi)容系統(tǒng)化。它體現(xiàn)在：1．設(shè)立統(tǒng)一的案件管理機(jī)構(gòu)，使之成為一個(gè)平行的、相對(duì)超脫的監(jiān)督檢察工作的機(jī)構(gòu)。2．明確監(jiān)督檢查的內(nèi)容和范圍。范圍上涵蓋立案、批捕、起訴、出庭支持公訴等各個(gè)訴訟階段以及法律文書、案卷歸檔待訴訟環(huán)節(jié)，內(nèi)容涉及案件的實(shí)體審查和程序?qū)彶椤?．明確監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)和審核方法。案件質(zhì)量評(píng)價(jià)屬于法律范疇，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是辦案的依據(jù)，即法律標(biāo)準(zhǔn)。而監(jiān)督檢查所采取的方法可用系統(tǒng)分析法。運(yùn)用系統(tǒng)分析法評(píng)估案件質(zhì)量，要堅(jiān)持整體分析的原則，對(duì)案件質(zhì)量形成比較全面的認(rèn)識(shí)和判定。
　　
　　(四)可操作性。檢察機(jī)關(guān)案件管理體系在設(shè)計(jì)上必須達(dá)到簡潔明快、便于操作的目的。如可采用為事中、事后監(jiān)督檢查相結(jié)合的方式。事中監(jiān)督檢查是通過備案制度和建立質(zhì)量信息管理制度來實(shí)現(xiàn)。事后監(jiān)督檢查是建立案件評(píng)查制度，通過對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定、程序、適用法律及卷宗質(zhì)量的審查發(fā)現(xiàn)問題，并與目標(biāo)量化考核相結(jié)合，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，以全面提高案件質(zhì)量。評(píng)查工作的開展可分為文書審查、卷宗審查、跟庭審查等形式。
　　
　　(五)高效性。檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理必須能夠便捷地解決問題，以最小的投入獲得訴訟的最大效益和最高效率。它要求檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理不能占用訴訟時(shí)間，更不能成為訴訟的負(fù)擔(dān)。相反，它應(yīng)時(shí)時(shí)提醒案件承辦人和辦案部門嚴(yán)格遵守辦案期限，促使他們積極提高辦案效率，節(jié)省辦案資源。
　　
　　二、檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理體系的具體設(shè)計(jì)
　　
　　根據(jù)上述對(duì)檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理體系的理解，筆者擬對(duì)案件質(zhì)量管理體系具體內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)。
　　
　　(一)案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員組成
　　案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)是監(jiān)督全院執(zhí)法辦案活動(dòng)并對(duì)所有案件質(zhì)量進(jìn)行考評(píng)的專門機(jī)構(gòu)，其名稱以“案件質(zhì)量管理中心”為宜(以下簡稱案管中心)。
　　案管中心作為本院內(nèi)設(shè)部門，與法律政策研究室合署辦公，與其他科室地位平行，不改變現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不打亂現(xiàn)有行政管理秩序和現(xiàn)狀。案管中心受檢察長或檢委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)，政研室主任任主任，負(fù)責(zé)案管中心的管理和組織協(xié)調(diào)工作。
　　1．案件管理機(jī)構(gòu)的理由
　　(1)政研室具有對(duì)案件進(jìn)行程序和實(shí)體審查的法律依據(jù)。按照最高人民檢察院部署和要求，檢察機(jī)關(guān)的法律政策研究部門已經(jīng)被明確要求承擔(dān)對(duì)提交檢委會(huì)研究的案件和需要人民監(jiān)督員實(shí)施監(jiān)督的案件進(jìn)行審查，所以法律政策研究室具有對(duì)案件實(shí)施審查的法律依據(jù)。
　　(2)法律政策研究室承擔(dān)調(diào)研職責(zé)，能夠及時(shí)對(duì)辦案中存在的問題啟動(dòng)調(diào)研程序，有利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，更好地指導(dǎo)辦案工作。
　　2．案件管理中心與檢察長、檢委會(huì)、業(yè)務(wù)部門、人民監(jiān)督員辦公室的關(guān)系
　　(1)案管中心要做好雙重角色。它既是檢察長和檢委會(huì)的決策參謀，依照檢察長和檢委會(huì)的授權(quán)，對(duì)各業(yè)務(wù)科室實(shí)行監(jiān)督，同時(shí)又要為各業(yè)務(wù)部門和辦案人員提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，做到認(rèn)真審查，熱情服務(wù)。
　　(2)原有業(yè)務(wù)部門的職責(zé)范圍和案件辦理、審查、決策程序不變。比如過去是承辦人審查、處(科)長把關(guān)、主管檢察長決定，現(xiàn)在仍然按照這個(gè)程序形成部門意見，案管中心只對(duì)部分案件結(jié)論是否正確進(jìn)行審查。
　　(3)案管中心在案件處理上只有建議權(quán)，不享有獨(dú)立處理案件的實(shí)體權(quán)力。案管中心如對(duì)業(yè)務(wù)部門的處理意見提出異議，是否采納由檢察長和檢委會(huì)決定。
　　(4)人民監(jiān)督員辦公室與案管中心雖均設(shè)在政研室，但屬于人民監(jiān)督員監(jiān)督的“三類案件”應(yīng)依照人民監(jiān)督員程序辦理，案管中心仍需在辦案時(shí)限、文書等方面進(jìn)行監(jiān)督管理。
　　
　　(二)案件管理中心的職責(zé)
　　概括來說，案管中心具有以下職責(zé)：
　　1．受理登記。既對(duì)檢察機(jī)關(guān)受理的所有案件統(tǒng)一登記，包括自偵案件、批捕案件、起訴案件、民行案件及控申、監(jiān)所、技術(shù)部門受理或辦理的案件。另外還對(duì)凍結(jié)、扣押涉案款物及收繳的贓款贓物進(jìn)行備案登記。
　　2．部分案件實(shí)體審查。主要對(duì)“四不一撤”案件，即不受理(公安機(jī)關(guān)有異議案件)、不立案、不批捕、不起訴和撤銷的案件進(jìn)行實(shí)體審查；應(yīng)辦案部門申請(qǐng)，對(duì)重大、復(fù)雜、疑難案件進(jìn)行實(shí)體審查；對(duì)案件變更定性、追加漏犯、漏罪、認(rèn)定和否定重大犯罪情節(jié)、變更強(qiáng)制措施等進(jìn)行審查。審查內(nèi)容主要是各業(yè)務(wù)部門做出的案件處理意見。
　　3．程序監(jiān)督。案管中心對(duì)各業(yè)務(wù)部門辦理的各類案件進(jìn)行辦案時(shí)限、辦理程序?qū)嵤┍O(jiān)督。
　　4．文書統(tǒng)管。案管中心統(tǒng)一管理全院的人卷文書，這樣有利于文書管理的規(guī)范化、科學(xué)化，有利于防止辦案人員利用法律文書違規(guī)辦案、違法辦案。
　　
　　(三)案件質(zhì)量管理流程
　　案件管理的流程程序如下：
　　1．程序監(jiān)督流程。案管中心對(duì)各業(yè)務(wù)部門辦理的各類案件進(jìn)行辦案時(shí)限、辦理程序監(jiān)督，在案件期限界滿前兩日由案管中心對(duì)承辦部門進(jìn)行預(yù)警。對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理的案件超過法定期限該移送而不移送的，分別不同情況下發(fā)《督辦函》、《限期辦理通知書》、《違法通知書》、《檢察建議書》，并針對(duì)個(gè)案或某類案件配合有關(guān)業(yè)務(wù)科室進(jìn)行跟蹤調(diào)查，防止案件流失。同時(shí)，案管中心每天對(duì)全院辦理的各類案件通過《刑事案件訴訟監(jiān)督一覽表》對(duì)辦案時(shí)限進(jìn)行跟蹤掃描，及時(shí)提醒業(yè)務(wù)部門予以糾正，出現(xiàn)違規(guī)的發(fā)出《違規(guī)通知書》。
　　2．案件糾正流程。案管中心對(duì)“四不一撤”案件、對(duì)案件變更定性、追加漏犯、漏罪、認(rèn)定和否定重大犯罪情節(jié)及變更強(qiáng)制措施的案件進(jìn)行實(shí)體審查，首先由案管中心審查人進(jìn)行審查，審查人同意業(yè)務(wù)部門處理意見的，簽署意見后直接辦理相關(guān)法律文書。審查人提出異議的提交案管中心集體研究，案管中心集體研究后認(rèn)為確實(shí)需糾正的向主管檢察長匯報(bào)，主管檢察長認(rèn)為應(yīng)當(dāng)變更業(yè)務(wù)部門意見的與業(yè)務(wù)主管檢察長協(xié)商處理，意見不一致的請(qǐng)示檢察長決定或提請(qǐng)檢委會(huì)研究，檢察長或檢委會(huì)做出最后處理意見。
　　3．文書管理流程。案管中心對(duì)文書實(shí)行24小時(shí)值班服務(wù)并分為三級(jí)管理。
　　A類文書，如《立案決定書》、《逮捕決定書》、《取保候?qū)彌Q定書》等，由案管中心進(jìn)行審查后直接辦理；B類文書，如《搜查證》、《拘留通知書》等，由案管中心進(jìn)行程序?qū)彶楹笥蓸I(yè)務(wù)部門填寫；c類文書，如《提押證》、《換押證》、《傳喚通知書》等，由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人簽署意見，案管中心統(tǒng)一編號(hào)、存根登記后，可以由辦案部門領(lǐng)取一定數(shù)量的空白文書，這樣既嚴(yán)肅了文書的管理、制作、使用，又節(jié)約了辦理審查時(shí)間。
　　
　　(四)案件質(zhì)量預(yù)警機(jī)制
　　案管中心每季度分析一次辦案質(zhì)量情況，向檢察長提交詳盡的分析報(bào)告，對(duì)辦案情況的數(shù)據(jù)設(shè)定預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)發(fā)出警示，同時(shí)開展調(diào)查研究，進(jìn)行巡回辦案質(zhì)量檢查，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，同時(shí)走訪公安、法院及發(fā)案單位，聽取有關(guān)人員對(duì)辦案人員所辦案件的質(zhì)量評(píng)價(jià)和意見。
　　
　　(五)案件質(zhì)量考評(píng)機(jī)制
　　1．確定案件質(zhì)量考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，為案件質(zhì)量提供依據(jù)。案件質(zhì)量應(yīng)當(dāng)包括實(shí)體、程序和效率、效果，以及檢察文書、卷宗等五個(gè)方面的內(nèi)容。
　　2．確立案件質(zhì)量考評(píng)辦法。對(duì)照辦案流程管理機(jī)制對(duì)每一個(gè)案件進(jìn)行質(zhì)量考評(píng)，將辦案工作的質(zhì)量要求落實(shí)到每一個(gè)具體的案件，落實(shí)到辦案工作的全過程和各個(gè)環(huán)節(jié)。
　　3．確定案件質(zhì)量考評(píng)等級(jí)．對(duì)每一個(gè)具體案件設(shè)定三個(gè)考評(píng)等級(jí)，即分為優(yōu)秀、達(dá)標(biāo)、不達(dá)標(biāo)。
　　4．建立案件質(zhì)量評(píng)議整改制度。這一制度應(yīng)包括內(nèi)外兩個(gè)方面的評(píng)議整改。在內(nèi)部要建立辦案部門全體人員參加的辦案質(zhì)量評(píng)析會(huì)，對(duì)所辦案件逐一進(jìn)行檢討和評(píng)議，從而總結(jié)出辦案的成功經(jīng)驗(yàn)和存在的質(zhì)量問題，舉一反三，促使每個(gè)辦案人員提高辦案能力和水平，不斷提高辦案質(zhì)量。在外部，一是就辦案質(zhì)量進(jìn)行定期座談，邀請(qǐng)公安、法院等有關(guān)人士參加，探討提高案件質(zhì)量。二是充分發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的作用，通過人民監(jiān)督員的監(jiān)督使辦案質(zhì)量進(jìn)一步提高。
　　
　　(六)案件質(zhì)量獎(jiǎng)懲機(jī)制
　　經(jīng)過對(duì)案件質(zhì)量的考評(píng)，結(jié)合“十大精品案件評(píng)選”等活動(dòng)的開展，給予高質(zhì)量案件承辦人員精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，樹立典型，激勵(lì)辦案人員辦好案件。同時(shí)，對(duì)存在問題案件的承辦人員給予相應(yīng)懲罰，對(duì)造成錯(cuò)案的應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)錯(cuò)案追究責(zé)任制進(jìn)行懲處。特別需要指出的是，經(jīng)案管中心實(shí)體審查同意辦案部門意見后造成的錯(cuò)案由案管中心與辦案部門承擔(dān)連帶責(zé)任，以切實(shí)增強(qiáng)案管中心人員的責(zé)任感。
　　以上機(jī)制之間相輔相成，共同構(gòu)成一個(gè)不可分割的有機(jī)整體。在實(shí)際運(yùn)作中，必須跳出個(gè)人利益和部門利益的圈子，樹立“全院一盤棋”的思想，為其實(shí)施創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境，才能使案件質(zhì)量管理取得良好效果。
　　
　　三、案件質(zhì)量管理體系的功能分析
　　
　　案件質(zhì)量管理的功能主要體現(xiàn)在規(guī)范、制約、激勵(lì)、促進(jìn)四個(gè)方面。四大功能的發(fā)揮是循序漸進(jìn)、逐步深化的。
　　
　　(一)規(guī)范功能
　　規(guī)范功能要求體系本身設(shè)計(jì)規(guī)范化，同時(shí)也體現(xiàn)了對(duì)檢察人員辦案的規(guī)范化要求。案件質(zhì)量管理體系是對(duì)動(dòng)態(tài)的辦案過程、靜態(tài)的案件質(zhì)量進(jìn)行全過程、全方位的有效監(jiān)控和管理的各項(xiàng)機(jī)制構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)，制度設(shè)計(jì)的規(guī)范、嚴(yán)密、嚴(yán)格，是案件質(zhì)量管理的前提和基礎(chǔ)。案件質(zhì)量管理規(guī)范了檢察機(jī)關(guān)諸多辦案環(huán)節(jié)，加強(qiáng)了對(duì)各個(gè)辦案環(huán)節(jié)的監(jiān)督與制約，增強(qiáng)了執(zhí)法的公開性和透明度。同時(shí)，案件質(zhì)量考評(píng)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制能夠增強(qiáng)辦案人員的責(zé)任感和自我約束意識(shí)，從而使規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法成為辦案人員的自覺追求，實(shí)現(xiàn)通過管好案件達(dá)到管好隊(duì)伍的目的。
　　
　　(二)制約功能
　　制約功能表現(xiàn)在對(duì)每一個(gè)辦案部門、辦案人員以及部門之間的約束。案件質(zhì)量管理體系通過有效監(jiān)督和制約，發(fā)揮減少案件流失等作用。案件質(zhì)量管理機(jī)制運(yùn)行后，案管中心對(duì)所有受理的案件，均隨卷附《案件運(yùn)行表》。案件訴訟到哪個(gè)環(huán)節(jié)，都有具體的責(zé)任人，整個(gè)訴訟情況在運(yùn)行表上一目了然。每個(gè)案件是如何處理的，都做到心中有數(shù)。同時(shí)案管中心對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作運(yùn)行實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，能夠隨時(shí)為檢察長或檢察委員會(huì)提供每個(gè)部門、每起案件、每個(gè)承辦人的辦案情況，便于檢察長對(duì)辦案情況進(jìn)行統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、督辦，彌補(bǔ)了各部門管理業(yè)務(wù)的不足，使檢察機(jī)關(guān)的整體優(yōu)勢(shì)和效能得到了充分的發(fā)揮。凡經(jīng)過監(jiān)管中心的案件，件件有著落，件件有結(jié)果，從而有效地控制了案件流失。
　　
　　(三)激勵(lì)功能
　　激勵(lì)功能要求通過質(zhì)量管理體系的作用，能夠發(fā)揮檢察官的積極性，做到有獎(jiǎng)有罰。案件質(zhì)量管理體系依據(jù)辦案責(zé)任制對(duì)辦案人員的辦案質(zhì)量情況進(jìn)行公平、公正和合理的考核，并采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，將促使辦案人員增強(qiáng)責(zé)任感，樹立質(zhì)量意識(shí)，提升辦案能力，提高辦案質(zhì)量。
　　
　　(四)促進(jìn)功能
　　促進(jìn)功能是通過質(zhì)量管理工作，促進(jìn)辦案效率和辦案質(zhì)量的提高、人員素質(zhì)的提高，以實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法目標(biāo)。通過案管中心業(yè)務(wù)的開展，可以為各業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人分擔(dān)案件管理方面的任務(wù)，使其從繁瑣的事務(wù)管理中解脫，便于集中精力做好對(duì)案件的審查和管理?！皶r(shí)限預(yù)警機(jī)制”能使辦案人員對(duì)案件訴訟產(chǎn)生緊迫感和危機(jī)感，提高辦案效率。通過實(shí)體審查促使案件質(zhì)量提高，是推行案件質(zhì)量管理體系的最大目標(biāo)。增加一道案件質(zhì)量的過濾網(wǎng)，其作用遠(yuǎn)不止在于糾正的幾起案件上，其更大的作用是潛在的影響和警示。通過設(shè)立案件監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)糾正案件這種手段，真正的目的還在于監(jiān)督促使承辦人員增強(qiáng)責(zé)任心，最大限度地避免人為因素造成錯(cuò)案，提高辦案質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法。
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