內(nèi)容摘要：構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)立足于內(nèi)部檢察資源合理科學(xué)地整合與配置；注重檢察權(quán)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律，使集中管理和分散管理有機(jī)地統(tǒng)一起來，并且要注重監(jiān)督管理者自身責(zé)任義務(wù)的配置。
　　關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)檢察業(yè)務(wù)管理內(nèi)部業(yè)務(wù)監(jiān)督
　　
　　黨的十六大報(bào)告提出要健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制，強(qiáng)調(diào)要從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義。據(jù)此精神要求，兩大司法機(jī)關(guān)根據(jù)各自的實(shí)際情況，都在進(jìn)行一些制度內(nèi)的改革。在檢察改革中，一個(gè)頗具意義的課題便是檢察業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理問題，不少地方成立了以案管中心為載體的內(nèi)部案件運(yùn)行監(jiān)督管理體系，解決案件管理中的種種弊端，并取得了一些成效。為此筆者結(jié)合南陽市兩級檢察機(jī)關(guān)和全國各地的一些改革實(shí)例，從理論和實(shí)踐的角度談?wù)勎覀兊目捶ā?br/>　　
　　一、現(xiàn)行檢察業(yè)務(wù)管理的特性、局限性及成因
　　
　　(一)現(xiàn)行檢察業(yè)務(wù)管理的特性?，F(xiàn)行檢察業(yè)務(wù)管理體制可以概括為線型層級管理體制，這種管理體制的特性主要表現(xiàn)為線型結(jié)構(gòu)，層級控制，頂級決策，低級執(zhí)行。如果引入一個(gè)準(zhǔn)確的管理學(xué)概念則為科層式管理。這種業(yè)務(wù)管理模式的實(shí)現(xiàn)，主要依賴于以下因素：一是檢察長、檢委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和管理；二是業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的直接管理；三是上級業(yè)務(wù)部門的線性監(jiān)督管理；四是綜合部門的多頭管理；五是紀(jì)檢監(jiān)察部門事后糾察和監(jiān)督等。這種管理體制集中體現(xiàn)了我國政體構(gòu)建和國家機(jī)關(guān)活動(dòng)的基本原則，即民主集中制原則。在我們國家，檢察權(quán)一個(gè)重要職能是法律監(jiān)督，即確保法律的統(tǒng)一貫徹實(shí)施。在這種科層式的管理體制中，通過層級的服從關(guān)系，對于貫徹檢察首長，或者上級檢察機(jī)關(guān)意志的統(tǒng)一性，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)上下一體的原則，確保法律統(tǒng)一貫徹實(shí)施，具有很強(qiáng)的功效。同時(shí)，由于這種體制所體現(xiàn)的民主集中決策機(jī)制也基本與檢察特性相吻合，在權(quán)力主體正確履行職責(zé)時(shí)，也體現(xiàn)出高效性。
　?。ǘ┈F(xiàn)行檢察業(yè)務(wù)管理的局限性及成因?？茖邮焦芾眢w制，從特定的歷史環(huán)境中而言，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展的需要，但隨著民主法制文明的進(jìn)步和發(fā)展，越來越彰顯其弊端。檢察權(quán)是具有司法、行政等多種屬性的權(quán)力，與其它國家權(quán)力一樣都有自己的個(gè)性特征。而用一種整齊劃一的模式和行政權(quán)原則來設(shè)計(jì)所有國家權(quán)力的運(yùn)行模式其本身就是不科學(xué)的，主要表現(xiàn)在：第一，現(xiàn)有管理體制忽視了檢察權(quán)的固有的屬性特點(diǎn)和個(gè)性差異。第二，科層式管理違背了檢察權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律。第三，從最高決策層面上講，面對龐大數(shù)量的案件，檢察長和檢察委員會(huì)也不可能都對案件事實(shí)進(jìn)行全面掌握。第四，科層式行政管理模式堵塞了檢察民主的渠道，同時(shí)使橫向監(jiān)督制約處于棚架狀態(tài)。
　　
　　二、現(xiàn)有改革的路徑選擇及評價(jià)
　　
　　針對目前案件管理存在的問題，不少地方的檢察機(jī)關(guān)都根據(jù)實(shí)際情況作了一些有益的嘗試。比如在機(jī)構(gòu)上設(shè)立案件管理中心，在業(yè)務(wù)上實(shí)行分類管理等。但是，由于各地對案件管理的理解不一，或者建立該機(jī)關(guān)的職能定位、價(jià)值定位不一，導(dǎo)致在職能范圍及具體制度設(shè)計(jì)上有一定的差異。下面我們根據(jù)搜集到的資料，就當(dāng)前案件管理改革的實(shí)踐作一評析。
　　第一種是突出以加強(qiáng)橫向監(jiān)督制約為主線，強(qiáng)化集中管理，制約監(jiān)督分散管理，通過程序監(jiān)督和實(shí)體監(jiān)督，加強(qiáng)對案件的宏觀監(jiān)督和微觀監(jiān)督，這種監(jiān)督管理模式我們稱之為綜合模式。這種模式融事前、事中、事后監(jiān)督為一體，重在強(qiáng)化集中管理、橫向監(jiān)督制約甚至多種性質(zhì)的監(jiān)督（如內(nèi)含有紀(jì)檢、監(jiān)察監(jiān)督案件、績效評價(jià)）等，體現(xiàn)全方位，立體復(fù)合交叉監(jiān)督的特點(diǎn)，并試圖通過這種監(jiān)督實(shí)現(xiàn)橫向制約功能、宏觀控制功能（主要是加強(qiáng)檢察長、檢委會(huì)對案件運(yùn)行的監(jiān)控權(quán)）。
　　第二種模式以程序管理與實(shí)體管理相分離，案件管理部門集中承擔(dān)程序?qū)彶?，即把含有行政管理、部分集中管理?nèi)容的，從業(yè)務(wù)部門中剝離出來，實(shí)行集中管理和分散管理相對分離。它的特點(diǎn)是減少業(yè)務(wù)部門管理的行政化職能。通過賦予案管部門行使案件受理權(quán)、分流配置權(quán)、預(yù)警督查督辦權(quán)、質(zhì)量評價(jià)權(quán)、違法違紀(jì)查糾權(quán)等程序控制，并輔助于責(zé)任追究及績效評價(jià)等實(shí)體性行政性管理職責(zé)，試圖達(dá)到三個(gè)目的，即檢察長、檢委會(huì)對案件的宏觀監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)案件信息提供者和決策者的直接對接，克服科層化管理所帶來的依附性和決策盲目性，尤其是塊塊、條條間行政化管理的剝離；實(shí)現(xiàn)隔斷案件辦理人與外界不適當(dāng)?shù)男畔贤?，最大限度地減少外界因素對執(zhí)法辦案的影響。
　　第三種模式，則是以案件運(yùn)行程序性審查為主，輔助案件質(zhì)量評查為輔，兼有檢察長、檢委會(huì)授權(quán)且有督查通報(bào)等功能的案件管理機(jī)制。這種模式以案件運(yùn)行程序是否違法為監(jiān)督對象，通過各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行質(zhì)量的評估，在動(dòng)態(tài)程序監(jiān)控中實(shí)現(xiàn)不同決策層的監(jiān)控權(quán)，提高案件質(zhì)量和效率。但這種模式多以事后監(jiān)督為主，以質(zhì)量評判為杠桿，不介入案件實(shí)體運(yùn)行過程的監(jiān)督。容易出現(xiàn)監(jiān)督棚架監(jiān)督效率低，權(quán)威低的問題。
　　上述三種監(jiān)督管理模式在全國不同地區(qū)都有實(shí)踐，只是各自的側(cè)重點(diǎn)不同。同時(shí)，也代表著不同的改革方向和價(jià)值指向。綜合三種模式特點(diǎn)及功能，我們認(rèn)為，集中解決了三個(gè)問題，第一種模式側(cè)重于解決檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部橫向監(jiān)督制約乏力，檢察長、檢察委員會(huì)對案件控制力度弱化和不足的問題，通過增加新設(shè)機(jī)構(gòu)的參謀權(quán)、督辦權(quán)、績效評價(jià)權(quán)、程序?qū)嶓w審查權(quán)、違法違紀(jì)監(jiān)督權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)對案件運(yùn)行的有效監(jiān)督。這種改革是在不改革現(xiàn)有管理體制及模式的前提下，通過增加橫向監(jiān)督制約功能來解決現(xiàn)行案件運(yùn)行中的問題，著力在于解決可能出現(xiàn)的缺乏橫向制約導(dǎo)致的司法不公、績效考評缺乏橫向啟動(dòng)機(jī)制，問責(zé)制缺乏啟動(dòng)平臺以及檢察首長對案件管控乏力的問題。在現(xiàn)實(shí)條件下，具有現(xiàn)實(shí)可行性和可操作性。但從長遠(yuǎn)看，這種改革與檢察管理的特性不完全符合。因?yàn)?，在不改變現(xiàn)行管理機(jī)制的情況下，通過增設(shè)機(jī)構(gòu)，無疑于再行加大集中管理的力度。同時(shí)，也可能出現(xiàn)扯皮的問題。同時(shí)，上位監(jiān)督地位的監(jiān)督也容易出現(xiàn)扯皮效率低下的問題。第二種模式側(cè)重于以解決行政管理為重點(diǎn)，以程序與實(shí)體審查相分離的方式，減少案件管理的層級性，使集中管理與分散管理得到適當(dāng)平衡。但需要加強(qiáng)的是對案件運(yùn)行的過程監(jiān)督，尤其是實(shí)體監(jiān)督等。第三種模式，我們認(rèn)為僅在于加強(qiáng)集中管理，而在我國檢察管理行政化較濃的情況下，過多強(qiáng)調(diào)集權(quán)而忽視分散的主要特性及規(guī)律，不利于檢察體制的理性建構(gòu)。
　　
　　三、建立內(nèi)部業(yè)務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制的實(shí)踐與探索
　　
　　設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)去解決內(nèi)部業(yè)務(wù)監(jiān)管的問題，從表面上看，這是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分、權(quán)力資源配置的一個(gè)外在表現(xiàn)形式，但實(shí)質(zhì)上涉及到檢察權(quán)再行合理配置重新設(shè)計(jì)其運(yùn)行軌跡的大問題。這里涉及到檢察權(quán)的性質(zhì)、功能及檢察權(quán)的憲政基礎(chǔ)等許多大的理論問題。因此，加強(qiáng)對檢察業(yè)務(wù)管理的改革，某種程度上就是運(yùn)用新的價(jià)值理念去重新審視改造現(xiàn)行的檢察管理體制，從而做出相應(yīng)的制度安排，確保檢察權(quán)更為理性的運(yùn)行。否則改革將是無生命力的，即使一時(shí)收到一定的成效，也因?yàn)檫`背檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律或者缺乏理論基礎(chǔ)而使改革中途而廢。
　　自去年以來，我們南陽市檢察機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)借鑒全國的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際，在轄區(qū)內(nèi)的宛城區(qū)院先行搞了試點(diǎn)。今年八月又在市院成立了業(yè)務(wù)監(jiān)督管理中心，并在全市推開，概括起來有以下特點(diǎn)：
　?。ㄒ唬┛茖W(xué)界定職責(zé)
　　內(nèi)部監(jiān)督管理的必要性是不言而喻的。但設(shè)立機(jī)構(gòu)涉及方方面面，必須有科學(xué)的定位，明確的職責(zé)。實(shí)踐中，我們將業(yè)務(wù)監(jiān)督部門定位于檢察長和檢委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，直接對檢察長和檢委會(huì)負(fù)責(zé)，在不改變現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上放大原檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的職能。在立足于可操作性的基礎(chǔ)上，并把業(yè)務(wù)監(jiān)督管理中心的職能定位于以規(guī)范執(zhí)法行為，提高案件質(zhì)量和效率為主旨，綜合各業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督規(guī)范，以過程監(jiān)控為手段，以質(zhì)量考評為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行集監(jiān)督、控制、督辦、考評、監(jiān)察為一體的案件監(jiān)督管理。內(nèi)容涉及案件的程序備案監(jiān)控、部分案件實(shí)體審查、案件質(zhì)量評定和違法違紀(jì)查糾等。一是對所有案件和凍結(jié)扣押涉案款物及收繳的贓款贓物進(jìn)行備案登記，程序?qū)彶椋瑢k案期限等進(jìn)行監(jiān)督；二是對不受理（公安機(jī)關(guān)有異議的案件）、不立案、不批捕、不起訴、撤銷的案件和撤回起訴的案件進(jìn)行實(shí)體審查，防止辦案隨意性和暗箱操作；三是對改變案件定性、追訴漏犯、漏罪以及認(rèn)定和否定重大犯罪情節(jié)進(jìn)行審查，防止錯(cuò)案發(fā)生；四是對重要法律文書統(tǒng)一開具、把住出口和進(jìn)口；五是對各類案件質(zhì)量進(jìn)行考核評定，并與干警績效考核結(jié)果相掛鉤；六是對違法違紀(jì)和不廉潔行為進(jìn)行查糾通報(bào)等；七是完成黨組、檢察長或檢委會(huì)交辦的其它工作。
　　
　?。ǘ┱蟽?nèi)部資源，形成監(jiān)督合力
　　當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)監(jiān)督、制約缺乏的并不是沒有部門監(jiān)督，而是在監(jiān)督的資源配置上，以及橫向、縱向監(jiān)督制約上缺乏銜接和整體合力，導(dǎo)致無法監(jiān)督，或監(jiān)督棚架，或因監(jiān)督乏力而實(shí)效不佳。為此，在建立監(jiān)督中心時(shí)，我們在人員組成上，在監(jiān)督方式方法上進(jìn)行了改革。比如在人員組成上，實(shí)行由政治部、紀(jì)檢監(jiān)察、研究室、辦公室以及各業(yè)務(wù)部門的內(nèi)勤參加。這樣的資源整合，通過組成人員的各司其職，參與監(jiān)督管理等，基本實(shí)現(xiàn)了以案頭多管齊下管人頭的效果。比如，辦公室統(tǒng)計(jì)工作與業(yè)務(wù)監(jiān)督管理中心實(shí)行微機(jī)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)三對照，提高了監(jiān)督制約的科技含量；政工部門的介入，通過案件質(zhì)量評價(jià)實(shí)現(xiàn)辦案績效評價(jià)的科學(xué)化，同時(shí)，為政工部門提供了使用干部的政績依據(jù)；紀(jì)檢監(jiān)察部門的參與，克服了紀(jì)檢監(jiān)察無從監(jiān)督，無法事前監(jiān)督，以及事后監(jiān)督的局限性，為紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督案件搭建了平臺，實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)督管理制約的效能。
　?。ㄈ┡涮紫嚓P(guān)措施，規(guī)范監(jiān)控運(yùn)行
　　實(shí)踐中，我們著重加強(qiáng)了以下幾點(diǎn)，一是制定業(yè)務(wù)管理監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，制定了考評案件的標(biāo)準(zhǔn)；制定《案件質(zhì)量考評辦法》，設(shè)立案件評定等級和標(biāo)準(zhǔn)；制定《執(zhí)法辦案監(jiān)督獎(jiǎng)懲措施》，對違法違紀(jì)情況進(jìn)行查處、通報(bào)，分別制定不同等級的責(zé)任追究條款，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。
　?。ㄋ模┳⒅剡^程監(jiān)控，突出程序監(jiān)督
　　為了避免新設(shè)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理部門越俎代庖，成為第二個(gè)具體的案件辦理部門，在監(jiān)督管理的運(yùn)行設(shè)計(jì)上，注重程序性控制，嚴(yán)格實(shí)體審查范圍，防止干預(yù)具體部門辦案。
　　1程序圖示，明確操作流程。我們根據(jù)刑訴法及高檢院的有關(guān)規(guī)定制作了各業(yè)務(wù)部門案件辦理流程圖，明確了辦案環(huán)節(jié)的具體操作規(guī)則。2及時(shí)備案監(jiān)控案件走向。從受案到案件辦理的不同環(huán)節(jié)，直到辦結(jié)都由各業(yè)務(wù)部門內(nèi)勤到監(jiān)控部登記，使案件走向始終處于監(jiān)控之下。3逐案附表對人對案雙向控制。承辦人接案后，隨卷附上案件質(zhì)量考評表和辦案同步監(jiān)督報(bào)告表，表隨案走，案件辦結(jié)后，卷表歸檔，以此監(jiān)測各個(gè)環(huán)節(jié)的辦理質(zhì)量。4文書統(tǒng)管防止案件流失和徇私交易。5預(yù)警催辦，防范超期辦案。
　　通過上述措施，基本解決了案件流失，案件超期，案件質(zhì)量責(zé)任、環(huán)節(jié)不清等問題，解決了長期以來困擾檢察機(jī)關(guān)的一些難題。
　?。ㄎ澹﹪?yán)格實(shí)體監(jiān)督范圍，突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)
　　業(yè)務(wù)監(jiān)督管理部門對不受理、不立案、不批捕、不起訴、擬撤銷和撤回起訴的案件，以及改變定性，改變犯罪事實(shí)和變更措施的案件，通過列席案件討論，調(diào)卷審閱復(fù)查等方法進(jìn)行實(shí)體審查。對意見一致的由辦案部門做出決定，對意見不一致的，或依照檢委會(huì)實(shí)施細(xì)則需要檢委會(huì)和檢察長決定的，提交檢委會(huì)和檢察長決定。
　?。┘訌?qiáng)案件質(zhì)量考評，提高案件質(zhì)量
　　在具體的操作中，我們依據(jù)案件的分類，將案件質(zhì)量分為四個(gè)等級，從法律適用，事實(shí)認(rèn)定的準(zhǔn)確程度、文書質(zhì)量、卷宗歸檔、辦案時(shí)限、辦案紀(jì)律等方面將案件分為四個(gè)等級，每月25日由辦案部門及承辦人員自查，而后交監(jiān)管部門評定，對案件評定中發(fā)現(xiàn)的問題視其情況采取誡勉談話、通報(bào)批評、黃牌警告、離崗培訓(xùn)等方法警示干警。在此基礎(chǔ)上，將有關(guān)結(jié)果報(bào)政工部門備案，記入干警業(yè)績檔案，作為干警年度評先及升職晉級的主要依據(jù)之一。
　　通過實(shí)踐，我們認(rèn)為，至少在三方面取得了實(shí)效，也形成了我們南陽的特色，一是實(shí)現(xiàn)了對業(yè)務(wù)工作的綜合管理；二是形成了一套綜合全面的內(nèi)部執(zhí)法辦案監(jiān)督體系；三是提高了工作效率和辦案質(zhì)量；四是解決了長期以來難以解決的問題，如執(zhí)法不規(guī)范，案件流失，超期羈押等問題；五是規(guī)范了辦案行為，提高了工作效率，增強(qiáng)了干警的職業(yè)責(zé)任感和依法辦案的自覺性。
　　
　　四、實(shí)踐的啟示與思考
　　
　　前面，我們就當(dāng)前檢察業(yè)務(wù)監(jiān)督管理中存在的問題作了簡單的分析，就全國一些做法提出了我們的看法，并就南陽的探索作了介紹。應(yīng)當(dāng)肯定，作為改革探索是值得倡導(dǎo)的，但透過實(shí)踐啟示，我們覺得，在下步的改革中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：
　　(一)要走出監(jiān)督浪漫主義的誤區(qū)
　　加強(qiáng)內(nèi)部的監(jiān)督，其目的在于防止執(zhí)法不公，提高案件質(zhì)量，維護(hù)公民權(quán)利，保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平與正義。從歷史和現(xiàn)實(shí)來看，一提執(zhí)法不公，無論理論界還是實(shí)務(wù)界，首先想到和議論最多的當(dāng)屬加強(qiáng)監(jiān)督和管理，就像治理國家首先想到法治一樣，使人們情有獨(dú)鐘。實(shí)際上防止執(zhí)法不公，保障人權(quán)，提高執(zhí)法質(zhì)量，加強(qiáng)管理和監(jiān)督是不可或缺的，也是最有效的方法，無論提高到什么樣的高度去認(rèn)識都不為過。但是問題的關(guān)鍵是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部需要什么樣的監(jiān)督管理，應(yīng)該怎樣去監(jiān)督管理。檢察是具有司法屬性的一種專門的適法活動(dòng)。司法屬性，意味著司法官個(gè)人意志的自由，即獨(dú)立性，而監(jiān)督則意味著介入，制約和糾正，二者如何達(dá)到平衡。檢察權(quán)的司法屬性同時(shí)意味著權(quán)力約束監(jiān)督的事后性。因此，監(jiān)督制約權(quán)力濫用的主要方法是司法問責(zé)制，通過追究司法者過錯(cuò)責(zé)任實(shí)現(xiàn)司法公正。這是世界司法史上的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。此外，檢察權(quán)有著異質(zhì)同構(gòu)性的特點(diǎn)，監(jiān)督管理也可能存在著異質(zhì)同構(gòu)性的內(nèi)在要求。即分類管理監(jiān)督。因此，構(gòu)建機(jī)制時(shí)應(yīng)該考慮這些規(guī)律，要防止和克服監(jiān)督管理的越細(xì)越好，越深入越好，越有剛性越好等觀念。要注重監(jiān)督管理權(quán)能實(shí)現(xiàn)的事后性、懲戒性、程序性、規(guī)范性等特性，避免越俎代庖，使監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)成為第二個(gè)辦案部門。尤其要力戒設(shè)計(jì)上位監(jiān)督，使之形成檢察官之上的檢察官。
　　(二)進(jìn)行案件監(jiān)督管理改革，應(yīng)立足于內(nèi)部檢察資源合理科學(xué)的整合與配置
　　當(dāng)前，檢察業(yè)務(wù)監(jiān)督管理除了線型依附性行政化管理的弊端外，還存在著多頭管理、多頭監(jiān)督的特點(diǎn)。而克服這些弊端的出路在于整合資源，而不是分散資源。要立足于現(xiàn)有機(jī)構(gòu)及資源的整合，對有些機(jī)構(gòu)及職能該合并的要合并，職能該調(diào)整的要調(diào)整。比如，問責(zé)制的落實(shí)應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察部門予以落實(shí)，案件的過程監(jiān)督應(yīng)著重通過程序監(jiān)控、實(shí)體監(jiān)督來完成。這方面高檢已有明確規(guī)定，并設(shè)立有檢委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，不少職能與此是重疊的，應(yīng)由各級法律政策研究室管理。因此，整合現(xiàn)有政治部、紀(jì)檢、法律政策研究室的資源就可以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，這可視作一種整合方式。另一種整合方式則是保留現(xiàn)有法律政策研究室的職能，單設(shè)一個(gè)受案管理監(jiān)控機(jī)構(gòu)，即把案件的程序管理和實(shí)體管理相分離，類似于人民法院立案庭的功能，通過隔斷辦案部門與提請單位的聯(lián)系，賦予其案件受理調(diào)配權(quán)、程序?qū)彶闄?quán)、質(zhì)量評價(jià)權(quán)、督查、督辦權(quán)等等，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)行政管理的實(shí)質(zhì)分離。這樣可以考慮把原有業(yè)務(wù)單位在程序管理上職能，比如受案分流，案件調(diào)配、內(nèi)部統(tǒng)計(jì)文書管理等，辦公室業(yè)務(wù)管理的職能如統(tǒng)計(jì)，綜合治理等，研究室執(zhí)法檢查等整合在一起，真正實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理與行政管理相分離，從程序上實(shí)現(xiàn)宏觀監(jiān)管案件運(yùn)行的目的。
　　(三)注重檢察權(quán)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律，使集中管理和分散管理有機(jī)的統(tǒng)一起來
　　檢察權(quán)在我國法律中是以法律監(jiān)督權(quán)來表述的。雖然學(xué)界對其性質(zhì)爭執(zhí)不已，但檢察權(quán)具有司法屬性，已是不爭的事實(shí)。此外，在我國，由于檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而不是單純的公訴機(jī)關(guān)，又表現(xiàn)出權(quán)力組合的異質(zhì)同構(gòu)性特點(diǎn)。此外，法律監(jiān)督的職能要求即保證法律的統(tǒng)一貫徹實(shí)施，需要上下一體的組織行權(quán)原則，以確保法令統(tǒng)一和法意的貫通。因此追求效率的權(quán)力屬性應(yīng)得到彰顯。而體現(xiàn)在管理層面，司法屬性需求分散管理，以保證執(zhí)法主體的獨(dú)立意志的體現(xiàn)，這又需要更多地體現(xiàn)為事后問責(zé)制的管理模式。主要通過主體自律、有錯(cuò)歸責(zé)等對案件以及主體行為進(jìn)行監(jiān)控。又由于檢察權(quán)的自由裁量權(quán)即終局性的代行了司法審判的部分權(quán)力，如不訴權(quán)、撤案權(quán)，以及行使著強(qiáng)制處分權(quán)如逮捕權(quán)等限制人身權(quán)利的權(quán)力，在缺少司法審判權(quán)監(jiān)控的情況下，又必須對其實(shí)施橫向或者說內(nèi)部制約監(jiān)督，以補(bǔ)救司法權(quán)力橫向配置制約監(jiān)督的缺陷。因此，適當(dāng)?shù)赝ㄟ^集中管理，實(shí)施對案件運(yùn)行的監(jiān)督又是必須的。因此表現(xiàn)在刑事訴訟活動(dòng)應(yīng)堅(jiān)持以分散管理為主，集中管理為輔的原則。具體的講則是程序監(jiān)督管理為主，實(shí)體監(jiān)督管理為輔；而相對于對偵查活動(dòng)的監(jiān)督管理則要體現(xiàn)集中管理為主，分散管理為輔，比如可考慮對自偵案件實(shí)行上管一級的統(tǒng)一立案權(quán)、統(tǒng)一指揮權(quán)、統(tǒng)一起訴權(quán)等?？傊訌?qiáng)對案件的監(jiān)控、管理，應(yīng)根據(jù)檢察權(quán)的特性和運(yùn)行規(guī)律來建構(gòu)。這遠(yuǎn)不是一個(gè)案件監(jiān)督中心所能完成的，也不是一個(gè)案件管理中心所能涵蓋的。因此，在進(jìn)行改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)將有限的檢察資源納入統(tǒng)一的體系中加以通盤考慮，以確保改革在理性的框架內(nèi)進(jìn)行。否則，有限的檢察資源不是由改革而加以有機(jī)整合，而可能出現(xiàn)的是因?yàn)楦母锒蛊滟Y源分散，形不成良性和諧的運(yùn)作機(jī)制而事與愿違。
　　(四)要注意監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)職能與職責(zé)的脫節(jié)，注重監(jiān)督管理者自身責(zé)任義務(wù)的配置
　　監(jiān)督管理別人，誰來監(jiān)督自己，這往往是監(jiān)督理論無法克服的一個(gè)悖論。因此，設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身也應(yīng)遵循司法檢察工作規(guī)律，其中接受監(jiān)督，強(qiáng)化自律，增強(qiáng)責(zé)任，加強(qiáng)權(quán)力與權(quán)力的彼此節(jié)制是解決這一問題的重要途徑。其中，在機(jī)構(gòu)職能配置時(shí)應(yīng)盡可能避免終局性決定權(quán)，應(yīng)著重將其定位為參謀建議權(quán)等。同時(shí)，對不同意見采納后，導(dǎo)致案件錯(cuò)誤處理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任等。
　　河南省南陽市人民檢察院檢察長[473000]
　　河南省南陽市人民檢察院政研室主任[473000]
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