內(nèi)容摘要：檢察建議是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的一種行使方式。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)可以分為強(qiáng)制性的法律監(jiān)督權(quán)和建議性的法律監(jiān)督權(quán)。檢察建議、檢察意見(jiàn)和糾正違法通知等檢察實(shí)踐中存在的法律監(jiān)督方式，在本質(zhì)上都屬于建議性的法律監(jiān)督權(quán)，應(yīng)統(tǒng)一作出規(guī)范和調(diào)整。檢察建議的內(nèi)容非常豐富，它既是檢察機(jī)關(guān)結(jié)合辦案、參與社會(huì)治安綜合治理的一種方式，也是對(duì)法院、公安、監(jiān)獄等單位司法行為的一種監(jiān)督方式。
　　關(guān)鍵詞：檢察建議 法律監(jiān)督
　　檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察建議則是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的一種方式。然而在我國(guó)司法實(shí)踐中，檢察建議的運(yùn)用效果并不理想，很多檢察建議發(fā)出去后，被建議單位根本不理會(huì)，起不到應(yīng)有的法律監(jiān)督作用。為此，本文將對(duì)檢察建議進(jìn)行詳細(xì)的理論探討，對(duì)其在我國(guó)司法實(shí)踐中遇到的困境進(jìn)行分析，并試圖指出解決問(wèn)題的出路。
　　
　　一、檢察建議在司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題
　　
　　1．缺少法律依據(jù)。2．檢察建議的適用范圍不明確。3．檢察建議的制作和發(fā)布主體不規(guī)范。4．檢察建議的內(nèi)容空泛。5．檢察建議的形式不規(guī)范。6．檢察建議缺少監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。
　　
　　二、檢察建議的基礎(chǔ)理論分析
　　
　　(一)檢察建議的合法性基礎(chǔ)理論分析
　　在一個(gè)完善的法治社會(huì)里，“公權(quán)力”和“私權(quán)利”是界限分明、互不侵犯的兩個(gè)權(quán)利領(lǐng)域。對(duì)于行使公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，賦予它的權(quán)利，必須實(shí)現(xiàn)和完成，否則就是違法，沒(méi)有賦予它的權(quán)利，就不能行使，否則就是越權(quán)。而對(duì)于行使私權(quán)利的普通民眾來(lái)說(shuō)，國(guó)家賦予它的權(quán)利，可以放棄，也可以轉(zhuǎn)移，沒(méi)有賦予它的權(quán)利，只要不違背社會(huì)公共利益和國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)定，也可以享有和行使。簡(jiǎn)言之，對(duì)于公權(quán)力來(lái)說(shuō)，法律沒(méi)有允許的，就是禁止的；對(duì)于私權(quán)利來(lái)說(shuō)，法律沒(méi)有禁止的，就是允許的。
　　毋庸諱言，檢察機(jī)關(guān)的檢察建議權(quán)是一種公權(quán)力。那么，在我國(guó)“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的歷史進(jìn)程中，為什么沒(méi)有明文法律依據(jù)的檢察建議沒(méi)有被禁止呢?
　　我們說(shuō)，行使公權(quán)力必須有明確的法律依據(jù)，這是國(guó)家為了防止公權(quán)力的恣意擴(kuò)張對(duì)其他權(quán)利造成損害，是為了建立一個(gè)和諧、制約的權(quán)利秩序。但是，當(dāng)一個(gè)權(quán)利主體能“容忍”另一種權(quán)利的“侵害”，而“自愿”接受另外一種權(quán)利的制約時(shí)，對(duì)他人權(quán)利的侵害便喪失了“非法性”。這種非法的、對(duì)他人權(quán)利的侵害，便轉(zhuǎn)化成為社會(huì)默認(rèn)的一種權(quán)利形式?！皺z察建議”便屬于這種特定的情形。
　　司法實(shí)踐中大量存在的檢察建議，很多取得了良好的法律監(jiān)督效果，并產(chǎn)生了積極的社會(huì)影響，都是以被建議單位自愿接受為前提的。被建議單位接受檢察建議，意味著已經(jīng)默示地承認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)有發(fā)出檢察建議的權(quán)力，并自愿地接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。實(shí)踐中通常的做法是，由檢察機(jī)關(guān)與被建議單位聯(lián)合發(fā)布有關(guān)檢察建議的規(guī)范性文件，以取得檢察建議被遵守的效力。例如在2001年8月26日，最高人民檢察院和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在稅務(wù)系統(tǒng)中共同做好預(yù)防職務(wù)犯罪工作的通知》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)結(jié)合稅務(wù)人員職務(wù)犯罪案件，提出檢察建議的權(quán)力作了規(guī)定。這樣，檢察建議在全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)就取得了人人遵守的效力。
　　當(dāng)然，如果被建議單位認(rèn)為檢察建議侵犯了自己的合法權(quán)益而拒絕接受時(shí)，并不用承擔(dān)不利的法律后果，因?yàn)榉刹](méi)有給自己施加必須接受的義務(wù)。因此，在法律做出明文規(guī)定之前，檢察建議要想發(fā)揮更大的作用是很困難的。在此之前，檢察機(jī)關(guān)要做的，就是加強(qiáng)與法院、公安以及其他社會(huì)各界的溝通與協(xié)商，以取得他們對(duì)檢察建議的支持。
　　(二)檢察建議的法律性質(zhì)
　　1．檢察建議在性質(zhì)上是一種法律監(jiān)督權(quán)。人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察建議則是由法律監(jiān)督權(quán)派生出來(lái)的一種權(quán)力，它是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的自然延伸，并為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能服務(wù)。可見(jiàn)，作為一種方式和手段，檢察建議沒(méi)有自己獨(dú)立的法律品格。檢察建議的性質(zhì)是由使用它的檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定的。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定了檢察建議在本質(zhì)上是一種法律監(jiān)督權(quán)。
　　2．檢察建議是一種綜合性法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)最基本的職能就是進(jìn)行法律監(jiān)督。我們不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為，只有對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，才算是體現(xiàn)人民檢察院法律監(jiān)督地位的法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治安綜合治理，以檢察建議的形式幫助被建議單位開(kāi)展犯罪預(yù)防，同樣是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)。從此意義上，檢察建議是一種綜合性法律監(jiān)督權(quán)，它既包括對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督，又包括對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)和監(jiān)獄刑罰執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，還包括參與社會(huì)治安的綜合治理等等。司法實(shí)踐中，有些檢察院將檢察建議的適用范圍限定為參與社會(huì)治安綜合治理，幫助發(fā)案單位開(kāi)展犯罪預(yù)防，這種做法是錯(cuò)誤的。
　　(三)構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的合理體系
　　司法實(shí)踐中，除檢察建議外，還有檢察意見(jiàn)、糾正違法通知等與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)緊密相關(guān)的概念。要正確的理解和適用檢察建議，合理構(gòu)建我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督體系，必須理順三者之間的關(guān)系。
　　檢察建議、檢察意見(jiàn)和糾正違法通知三者之中，只有檢察意見(jiàn)是經(jīng)《刑事訴訟法》確認(rèn)的法定法律監(jiān)督方式。檢察建議和糾正違法通知都散見(jiàn)于最高人民檢察院的有關(guān)規(guī)定之中，不是法定的法律監(jiān)督方式。因此嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，只有檢察意見(jiàn)具有人人必須遵守的法律效力，檢察建議和糾正違法通知都沒(méi)有必須遵守和執(zhí)行的效力。
　　筆者進(jìn)行考察后發(fā)現(xiàn)，檢察實(shí)踐中檢察建議、檢察意見(jiàn)和糾正違法通知的區(qū)別，僅僅在于他們適用范圍和發(fā)送對(duì)象的不同，但是在本質(zhì)和法律效果上并無(wú)任何區(qū)別。對(duì)于檢察建議和糾正違法通知來(lái)說(shuō)，他們都是檢察機(jī)關(guān)目創(chuàng)的法律監(jiān)督方式，對(duì)方單位并沒(méi)有必須遵守的義務(wù)，對(duì)方單位可以自愿接受檢察機(jī)關(guān)的約束，當(dāng)然也可以不承認(rèn)其效力，對(duì)其不予理睬。對(duì)于檢察意見(jiàn)來(lái)說(shuō)，雖然《民事訴訟法》已作正式確認(rèn)，取得了強(qiáng)制性的執(zhí)行效力，但是檢察實(shí)踐已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了《民事訴訟法》對(duì)其適用范圍的限制，已經(jīng)和檢察建議的適用發(fā)生混同。同時(shí)在法律本質(zhì)上，檢察建議和檢察意見(jiàn)并無(wú)不同，都是建議對(duì)方去做什么，而不是命令或要求對(duì)方去做什么。可見(jiàn)，以適用范圍和發(fā)送對(duì)象來(lái)劃分檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督方式，并沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的意義。比如，為什么糾正公安機(jī)關(guān)違法偵查行為用糾正違法通知，而不能用檢察意見(jiàn)或者檢察建議呢?這僅僅是名稱(chēng)的區(qū)別，實(shí)質(zhì)上并無(wú)不同。
　　筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的性質(zhì)來(lái)劃分檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的類(lèi)型。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)可以分為強(qiáng)制性的法律監(jiān)督權(quán)和建議性的法律監(jiān)督權(quán)。對(duì)于強(qiáng)制性的法律監(jiān)督權(quán)來(lái)說(shuō)，它對(duì)被監(jiān)督單位具有強(qiáng)制性的遵守效力，被監(jiān)督單位必須按照監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容遵照和執(zhí)行，能產(chǎn)生什么樣法律效果的決定權(quán)力在檢察機(jī)關(guān)。而對(duì)于建議性的法律監(jiān)督權(quán)來(lái)說(shuō)，它對(duì)被監(jiān)督單位沒(méi)有強(qiáng)制性的約束力，檢察機(jī)關(guān)只是針對(duì)被監(jiān)督單位的違法行為提出改正意見(jiàn)，最終產(chǎn)生怎樣的法律效果，決定權(quán)不在檢察機(jī)關(guān)。
　　強(qiáng)制性的法律監(jiān)督權(quán)是具體的法律監(jiān)督權(quán)，它有賴(lài)于法律對(duì)監(jiān)督的形式和引起某種效果的強(qiáng)制性效力作出明文規(guī)定。例如，檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)和批準(zhǔn)逮捕權(quán)都屬于強(qiáng)制性的法律監(jiān)督權(quán)，一旦檢察機(jī)關(guān)行使抗訴的權(quán)力，法院就必須啟動(dòng)再審程序，一旦檢察機(jī)關(guān)作出逮捕決定，公安機(jī)關(guān)必須遵照?qǐng)?zhí)行。強(qiáng)制性法律監(jiān)督權(quán)的最大優(yōu)勢(shì)就是具有明確性，檢察機(jī)關(guān)和被監(jiān)督單位只要嚴(yán)格按照法律的規(guī)定進(jìn)行操作就行了。但是，依賴(lài)法律對(duì)某種具體的監(jiān)督方式作出明文規(guī)定的弊端便是：首先，法律很難將司法實(shí)踐中需要的監(jiān)督形式列舉窮盡，難免產(chǎn)生法律監(jiān)督的真空地帶；其次，司法實(shí)踐中很可能會(huì)出現(xiàn)新的法律監(jiān)督類(lèi)型，不給這些新的監(jiān)督類(lèi)型一定的發(fā)展空間，必然會(huì)制約法律制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展；最后，隨著時(shí)代的發(fā)展，政治民主化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職權(quán)范圍將越來(lái)越寬，靠一步步突破現(xiàn)有的法定監(jiān)督方式，將不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求。
　　建議性法律監(jiān)督權(quán)便是為了彌補(bǔ)強(qiáng)制性法律監(jiān)督權(quán)的上述弊端而提出的。建議性的法律監(jiān)督權(quán)是一種概括性的法律監(jiān)督權(quán)，即由法律概括地賦予檢察機(jī)結(jié)合辦案，糾正違法行為的權(quán)力。雖然這種權(quán)力不具有強(qiáng)制性的執(zhí)行效力，但是它具有法定的權(quán)力行使程序和權(quán)力救濟(jì)措施，被監(jiān)督單位不能將其束之高閣、不予理睬，檢察建議就是這種概括性權(quán)力的最好載體。
　　綜上，司法實(shí)踐中大量存在的檢察建議、檢察意見(jiàn)和糾正違法通知都屬于建議性的法律監(jiān)督權(quán)，可以統(tǒng)一作出規(guī)定。這種建議性的法律監(jiān)督權(quán)，可以叫作檢察建議，也可以叫作檢察意見(jiàn)，還可以叫作糾正違法通知，甚至叫做別的什么名稱(chēng)。僅僅是名稱(chēng)的差別，并沒(méi)有本質(zhì)的不同。筆者建議，今后的立法可以將三者統(tǒng)一命名為“檢察建議”，以理順檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的體系，避免司法適用和人們理解的混亂。
　　
　　三、完善我國(guó)檢察建議制度的思考
　　
　　必須明確，檢察建議應(yīng)分別規(guī)定在《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中?！度嗣駲z察院組織法》綜合規(guī)定人民檢察院的檢察建議權(quán)，三大訴訟法則分別規(guī)定檢察建議在訴訟行為中的具體應(yīng)用。
　　在本文的最后，筆者試圖提出完善我國(guó)檢察建議制度的一些設(shè)想，以起拋磚引玉之效。
　　(一)建議立法，確立檢察建議的法律地位。對(duì)檢察實(shí)踐有關(guān)檢察建議的好的經(jīng)驗(yàn)和做法，可以由最高人民檢察院進(jìn)行系統(tǒng)的歸納和整理。在全國(guó)人大對(duì)《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》進(jìn)行修改時(shí)，提出增加規(guī)定檢察建議的立法建議，使之法律化，從基本法律制度上保障其具有約束力。
　　(二)對(duì)檢察建議進(jìn)行立法完善之前，由最高人民檢察院與最高人民法院、國(guó)務(wù)院各部委進(jìn)行協(xié)商，聯(lián)合發(fā)布在各自部門(mén)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，對(duì)檢察建議的適用原則、范圍和效力等作出明確規(guī)定，以取得社會(huì)各界的支持，減少檢察建議在實(shí)踐中遇到的阻力。
　　(三)加強(qiáng)檢察建議制作的規(guī)范化，提高檢察建議的質(zhì)量。要進(jìn)一步完善檢察建議的制作和發(fā)布程序，對(duì)檢察建議書(shū)的制作格式、內(nèi)容的審查、發(fā)布的主體、檢察建議書(shū)的送達(dá)與反饋等等，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要做出詳細(xì)的規(guī)定，使檢察建議工作步人規(guī)范化、制度化、程序化的軌道，真正提高人民檢察院法律監(jiān)督的水平。
　　1．完善檢察建議的制作和發(fā)布程序。第一，要明確檢察建議的發(fā)送主體。檢察建議要以檢察院的名義統(tǒng)一制作和發(fā)布，不能以院內(nèi)設(shè)部門(mén)的名義制作和發(fā)布。因?yàn)闄z察院是獨(dú)立的權(quán)利主體，有對(duì)外行文的資格，內(nèi)設(shè)部門(mén)只是檢察院的一個(gè)組成部分，不是獨(dú)立的權(quán)利主體，沒(méi)有對(duì)外行文的資格。第二，要明確規(guī)定檢察建議發(fā)送的效力級(jí)別。通常由同級(jí)人民檢察院向被建議單位發(fā)送檢察建議，下級(jí)人民檢察院可以提請(qǐng)與被建議單位同級(jí)的上級(jí)人民檢察院發(fā)送檢察建議，上級(jí)人民檢察院可以向下級(jí)單位發(fā)送檢察建議，也可以指令與被建議單位同級(jí)的下級(jí)人民檢察院發(fā)送檢察建議。第三，要明確檢察建議制作的審批程序。應(yīng)當(dāng)由辦案人員起草檢察建議書(shū)，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)召集本部門(mén)人員討論定稿，送分管檢察長(zhǎng)審定，以檢察院的名義發(fā)布。
　　2．完善檢察建議的內(nèi)容。檢察建議的內(nèi)容是衡量檢察建議質(zhì)量高低的重要標(biāo)志，質(zhì)量高的檢察建議，至少應(yīng)當(dāng)符合以下幾個(gè)方面的特征。第一，意思表達(dá)清楚。第二，措施有針對(duì)性。第三，方案有可行性。
　　3．建立檢察建議備案登記制度。各人民檢察院要建立專(zhuān)門(mén)的檢察建議文書(shū)登記備案記錄簿，由全院統(tǒng)一分類(lèi)、編號(hào)，詳細(xì)記載檢察建議的擬稿人、擬稿部門(mén)、被建議單位、建議的內(nèi)容，發(fā)出時(shí)間以及建議的落實(shí)情況等等。
　　(四)建立檢察建議回復(fù)制度。檢察建議書(shū)要明確被建議單位落實(shí)或者提出異議的具體期限。被建議單位收到檢察建議書(shū)后，應(yīng)當(dāng)按照要求進(jìn)行改正，并將改正情況在規(guī)定期限內(nèi)以書(shū)面形式反饋給檢察機(jī)關(guān)。被建議單位對(duì)檢察建議的內(nèi)容提出異議的，應(yīng)將不采納檢察建議決定，在規(guī)定期限內(nèi)以書(shū)面形式回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。
　　(五)建立檢察建議的撤銷(xiāo)、變更制度。發(fā)出檢察建議的本院檢察長(zhǎng)或上級(jí)檢察院發(fā)現(xiàn)檢察建議的內(nèi)容、形式、程序等不符合規(guī)定的，應(yīng)予以撤銷(xiāo)。被建議單位有異議的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重新審查，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的，應(yīng)予撤銷(xiāo)。檢察建議部分內(nèi)容不當(dāng)，但不影響建議效果的，應(yīng)及時(shí)向被建議單位說(shuō)明變更。
　　(六)檢察建議不被采納時(shí)，要有完善的配套監(jiān)督方式。人民檢察院在司法活動(dòng)中，對(duì)法院等機(jī)關(guān)訴訟行為提出的檢察建議，被建議單位不采納的，應(yīng)采取其他法定監(jiān)督方式或者向有關(guān)人事主管部門(mén)提出檢察建議，仍不被采納的，應(yīng)報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)決定。人民檢察院結(jié)合辦案，對(duì)發(fā)案單位提出的檢察建議不被采納時(shí)，應(yīng)向被建議單位所屬的行業(yè)協(xié)會(huì)、主管部門(mén)等提出處理意見(jiàn)。
　　(七)要完善檢察業(yè)務(wù)目標(biāo)管理考評(píng)機(jī)制。完善的激勵(lì)機(jī)制是保證工作質(zhì)量的不竭動(dòng)力，要提高檢察建議的質(zhì)量，提高檢察干警對(duì)檢察建議的重視程度，必須將檢察建議納入檢察業(yè)務(wù)目標(biāo)管理考評(píng)的范圍，并將考評(píng)的結(jié)果作為評(píng)優(yōu)、晉升的重要參考依據(jù)。同時(shí)，要摒棄將檢察建議的數(shù)量作為考核唯一標(biāo)準(zhǔn)的做法，要綜合案件社會(huì)影響、檢察建議質(zhì)量、被建議單位采納程度、社會(huì)評(píng)價(jià)等因素綜合考評(píng)。
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