李　楯

公眾對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決策及其他公共亨務(wù)的參與，涉及到憲政和“政治文明建設(shè)”(中共十六大報(bào)告)的問題。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局日前公布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)在此方面有不少頗具新意的規(guī)定，這在中國(guó)的環(huán)保法制建設(shè)史上是具有標(biāo)識(shí)意義的一件事。

環(huán)境保護(hù)是我們的基本國(guó)策之一，關(guān)東著人類的共同利益，關(guān)系到人矣能不能和自己的生存環(huán)境以及其他動(dòng)植物種和諧共處。但是，當(dāng)人們分化為利益和主張各不相同的人群后，人們不會(huì)全都從人類整體的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益出發(fā)考慮問題，在這種情況下，廣泛的、持有不同意見的公眾的參與，能使與環(huán)境相關(guān)的決策和決定，因其更可能具有正當(dāng)性而為更多的人所接受，并有可能更適合于人類整體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

國(guó)家環(huán)?？偩值摹掇k法》規(guī)定了建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)必須“公開有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息”(第五條)、“公開征求公眾意見”(第十二條)、“向提出意見的公眾反鎖意見處理情況”(第十二條)、并必須在《環(huán)境影響報(bào)告書》中編制公眾參與篇章(第六條)、“附具對(duì)公眾意見采納或者不采納的說明”(第個(gè)七條)。同時(shí)，還規(guī)定自身和屬下的各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門也必頗公告有關(guān)環(huán)境影響報(bào)告書的受理、審批或?qū)徍私Y(jié)果，升自己“再次公開征求公眾意見”(第十三條)。此外，非常值得肯定的是，還規(guī)定對(duì)不同的意見必須如實(shí)記載(第二十條、第二十三條)和公眾“反饋意見的原始資料存檔備查”(第十六條)。

知情權(quán)是公民最基本的權(quán)利之一，包括了公民不受妨害地獲得國(guó)家機(jī)關(guān)信息的自由和公民向特定的國(guó)家機(jī)關(guān)請(qǐng)求公開其信息的權(quán)利。知情權(quán)是公民得以參與國(guó)家事務(wù)和其他公共事務(wù)的前提。公民不知情，就無法做出判斷和選擇；公民知情不全面，就難以做出真正合于自己利益、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與意愿的判斷和選擇。即使形式上做到了“參與”，實(shí)際效果往往不佳。

正因?yàn)槿绱耍瑖?guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“推進(jìn)政府信息公開。除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的事項(xiàng)外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開政府信息。對(duì)公開的政府信息，公眾有權(quán)查閱。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為公眾查閱政府信息提供便利條件”；“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)”；“除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果要公開，公眾有權(quán)查閱”。

國(guó)家環(huán)保總局《辦法》中的公告和在10天之內(nèi)公開某些信息和國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中持續(xù)的、常態(tài)的政務(wù)公開和政府信息公開是不同的。前者，我們可以看作是環(huán)境影響評(píng)價(jià)中為鼓勵(lì)公眾參與，所采用和被特別強(qiáng)調(diào)的“便利公眾知悉的方式”；后者，則是要求包括環(huán)境保護(hù)行政管理機(jī)關(guān)在內(nèi)的一切政府行政機(jī)關(guān)必須持續(xù)履行的法定職責(zé)。

人民是國(guó)家的主人，政府機(jī)關(guān)和官員代他們管理國(guó)家事務(wù)及其他公共事務(wù)。而這樣一個(gè)基本的道理，在形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的思維中經(jīng)常被人們忽視。現(xiàn)在，我們確定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)的方向、正處于轉(zhuǎn)型中，理應(yīng)從這一基本的道理出發(fā)，不斷地去改進(jìn)政府機(jī)關(guān)決策和決定的方式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“動(dòng)員群眾”和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治社會(huì)中的“公眾參與”，是在不同體制蛄構(gòu)中品性不同的概念。

去年4月，環(huán)保總局就圓明園事件舉行的聽證會(huì)，就為公眾參與決策開了一個(gè)先例。

最后，還有一些保障公眾參與的技術(shù)性問題是也應(yīng)注意的：首先，在有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息中，哪些必公開，哪些須保密，由誰決定，按照什么程序和標(biāo)準(zhǔn)決定，應(yīng)事先明確。不公開的，公眾就不參與，事后證明決策或決定錯(cuò)了，官員問貴；其次，在公眾參與中，調(diào)查公眾意見，咨詢專家意見，舉辦座談會(huì)、論證會(huì)，聽證會(huì)，是為了全面地收集和了解各種不同意見，因此，要求考慮的不只是參加人在“地域，職業(yè)、專業(yè)知識(shí)背景、表達(dá)能力、受影響程度等”方面的代表性(第十五條、第二十五殺)，更重要的是要看是否有不同意見，只要是有一利與其他人不同的意見，不管持這種意見的人多少，也應(yīng)有代表參加。

國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施炯要》規(guī)定：“社會(huì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)”，應(yīng)當(dāng)通過舉行聽證會(huì)等形式“廣泛聽取意見”?！皩?duì)重大事項(xiàng)，行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人依法要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證”。國(guó)家環(huán)?？偩值摹掇k法》對(duì)公眾認(rèn)為應(yīng)該舉行聽證會(huì)而未舉行，及行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人一方要求舉行聽證會(huì)的，沒有做出規(guī)定。這些，是今后應(yīng)該完善的。

(作者為清華大學(xué)當(dāng)代中國(guó)研究中心教授)