張　澤

能否恰當(dāng)運(yùn)用多邊外交，既是衡量大國外交風(fēng)范的標(biāo)志，也是中國走向“和平崛起”的關(guān)鍵。本文作者對中國的多邊外交再度進(jìn)行了深入思考

進(jìn)入21世紀(jì)，作為中國的戰(zhàn)略選擇，“和平崛起”的提出推動(dòng)了中國多邊外交門益活躍。多邊外交在政治、經(jīng)濟(jì)、安全和國際認(rèn)知等方面，為實(shí)現(xiàn)中國的“和平崛起”提供了戰(zhàn)略保障，構(gòu)筑了系統(tǒng)化的戰(zhàn)略平臺?！岸噙吺侵匾枧_”體現(xiàn)了黨中央對多邊外交在我國整體外交中重要地位的科學(xué)判斷。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和多極化的進(jìn)一步發(fā)展，多邊外交的協(xié)調(diào)與規(guī)范國際事務(wù)的作用將更加凸顯。全面認(rèn)識多邊外交對我國的正面作用與消極影響，進(jìn)而趨利避害，至關(guān)重要。

一、多邊外交對我國整體外交具有不可替代的重要作用

首先，多邊外交是擴(kuò)展和加深我國同其他大國利益匯合點(diǎn)的重要領(lǐng)域。對于我國與其他大國的關(guān)系，最主要的政策目標(biāo)是保持與他們的合作與伙伴關(guān)系，避免與美國等大國發(fā)生直接、正面沖突。另一方面，我國一向反對霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治、美國視我國為潛在對手，這就導(dǎo)致中美間在某些問題上立場對立或出現(xiàn)摩擦。僅靠雙邊外交難以實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)互相矛盾的政策目標(biāo)，多邊外交在此方面大有用武之地。其次，多邊外交為鞏固和發(fā)展我國同周邊國家的關(guān)系提供了嶄新的平臺與難得的契機(jī)。我國與東盟建立自由貿(mào)易區(qū)的舉措，深受東南亞國家的歡迎，就是因?yàn)檫@一多邊行為確保了參與各方都能受益。地區(qū)多邊——“小多邊”使周邊國家共同承擔(dān)義務(wù)，一道解決共同遇到的問題。上——多邊外交對我國的積極作用、挑戰(zhàn)和應(yīng)對建議海合作組織成員國通過地區(qū)多邊合作，共同打擊分離主義，宗教極端勢力和恐怖主義等三股勢力就是一例明證。對于周邊國家間存在的、可能危及我國自身利益的特殊問題，可通過開展“小多邊”外交介入其中，促進(jìn)問題的解決。例如，朝鮮核問題如不能得到和平解決，將直接威脅我國安全。但朝鮮認(rèn)定這一問題是朝美之間的問題，因此，即使我國對這一問題有嚴(yán)重關(guān)切，也不便直接插手。通過發(fā)揮我國自身優(yōu)勢——與朝鮮是“同志加兄弟”的戰(zhàn)斗友情，與美國同為亞太大國、合作密切，促成就這一問題舉行“小多邊”會談，為解決這一棘尹的難題開辟了適當(dāng)?shù)膱龊稀＿@一在我國外交史上具有開創(chuàng)性的多邊外交舉措，對于我國理解和運(yùn)用多邊外交這一利器，具有重要的意義。第三，多邊外交是鞏固和深化我國與發(fā)展中國家傳統(tǒng)友好關(guān)系的紐帶。我國是最大的發(fā)展中國家，在國際社會有較強(qiáng)的號召力，與廣大第三世界國家保持著深厚友情，這是我國寶貴的財(cái)富與資源。我國能在1971年恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位、從而參與到國際多邊外交當(dāng)中，完全依靠亞非拉發(fā)展中國家的支持。近年來，在人權(quán)、涉臺問題等涉我問題斗爭中，發(fā)展中國家對我國的支持，是我國獲得勝利的根本。我岡與發(fā)展中國家友好的雙邊關(guān)系為多邊外交斗爭奠定了基礎(chǔ)。

二、多邊外交對我國國內(nèi)發(fā)展具有積極作用

第一，多邊外交是我國加快融人國際社會的軌道。作為多邊外交平等一員，我國參與多邊外交不需要任何批準(zhǔn)或通過，自然而然地在多邊外交中擁有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。在多邊場合與其他國家的關(guān)系，往往更加靈活，更容易建立起非正式、有效的聯(lián)系。例如，我國與巴拿馬至今沒有正式的外交關(guān)系，但在萬國郵聯(lián)大會上，由于巴方代表有八分之一的中國血統(tǒng)，他主動(dòng)與中國代表建立聯(lián)系，使雙方有了接觸的機(jī)會，慢慢深入到探討一些建立等重要問題上來。通過編織雙邊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，來實(shí)現(xiàn)融入國際社會的目標(biāo)，參與多邊外交更直接、更快捷、更有效。第二，多邊外交是宣傳中國政策的平臺，有利于樹立中國負(fù)責(zé)任大國形象。由于歷史原因，外界對中國總有一種神秘感，對中國政策猜測的成分居多。主動(dòng)利用多邊外交的正式舞臺，宣傳我們的政策、文化等，有助于消除這種猜測和疑慮，有利于樹立形象。1999年3月，時(shí)任國家主席的江澤民同志出席了在日內(nèi)瓦舉行的裁軍談判會議，并發(fā)表了題為《推動(dòng)裁軍進(jìn)程，維護(hù)國際安全》的重要講話。這是我國國家元首第一次面向國際社會，全面闡釋我國的裁軍與軍控政策，表達(dá)了我國全力支持國際裁軍進(jìn)程，堅(jiān)定維護(hù)國際安全的決心。對于消除當(dāng)時(shí)甚囂塵上的“中國威脅論”發(fā)揮了重要作用。第三，參與多邊外交，創(chuàng)造有利于發(fā)展的外部環(huán)境。對我國而言，外交的一個(gè)重要任務(wù)，就是為國內(nèi)發(fā)展?fàn)幦∫粋€(gè)有利的國際環(huán)境。多邊機(jī)構(gòu)在眾多業(yè)務(wù)領(lǐng)域能夠?yàn)槲覈l(fā)展提供一個(gè)相對穩(wěn)定、可預(yù)測的外部環(huán)境。任何一個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的重要議題，都有相應(yīng)對口的國際組織，我國則參與了這些組織。這些組織有章可循，相對民主；參與方多，做工作余地大。這是我國利用多邊外交維護(hù)權(quán)益的有利條件。實(shí)踐證明，積極參與國際組織工作，從源頭上做起，可有力地維護(hù)我國利益。第四，多邊外交是學(xué)習(xí)國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和知識的場所。積極參與多邊外交，有利于“以外促內(nèi)”，促進(jìn)國內(nèi)發(fā)展與觀念的轉(zhuǎn)變。這方面最典型的例子要數(shù)我國加入世界貿(mào)易組織后的改革。從2002年至今，三年間我國共清理各類與外貿(mào)有關(guān)的法律法規(guī)(含地方人大和地方政府制定的地方性法律和地方性行政法規(guī))共計(jì)3000余部，我國從立法角度已基本符合國際規(guī)則的要求，我國市場經(jīng)濟(jì)化的貿(mào)易規(guī)則已經(jīng)建立。其他許多國際組織，如世界氣象組織、國際植物新物種保護(hù)聯(lián)盟(UPOV)等專業(yè)性強(qiáng)的機(jī)構(gòu)，往往匯集了該領(lǐng)域最先進(jìn)的知識。積極參與其中，有利于我中國學(xué)習(xí)這些先進(jìn)知識，發(fā)展自己。第五，從參與多邊外交中獲取對國計(jì)民生的實(shí)際利益。我國是多邊外交的重要參與方，自主性強(qiáng)。我國是聯(lián)合國安理會五常之一，是五核國成員，在世界銀行、國際貨幣基金組織中擁有單獨(dú)選區(qū)，在世界知識產(chǎn)權(quán)組織中是單獨(dú)一方等。我國與許多國際組織保持著良好的合作關(guān)系，從這些國際組織的合作項(xiàng)目中受益。1997年以來，我國科技部先后與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署開展了一系列合作項(xiàng)目，獲得援助資金共1240萬美元。僅2004年，我國申請“全球抗擊艾滋病、結(jié)核和瘧疾基金”批準(zhǔn)的項(xiàng)目總額達(dá)1．54億美元。我國還將與歐洲委員會、世界銀行共同舉辦“防控禽流感國際籌資大會”，

三、我國參與多邊外交面臨一定挑戰(zhàn)

首先，從國內(nèi)角度看，我國還沒有形成自己的多邊戰(zhàn)略。多邊戰(zhàn)略是在總結(jié)參與多邊外交的基礎(chǔ)上，形成的指導(dǎo)一國參與多邊外交的方針、政策與原則。這一戰(zhàn)略帶有全局性，意味著不僅僅由直接負(fù)責(zé)外交的部門來提出或執(zhí)行這一戰(zhàn)略，而且國內(nèi)參與多邊外交的各職能部門都應(yīng)考慮和研究的，在方向上必須一致。而現(xiàn)狀往往是外交部門注重政治問題，業(yè)務(wù)部門僅關(guān)注其主管的業(yè)務(wù)問題，政治與業(yè)務(wù)“兩張皮”。造成這一問題的原因，主要還是因?yàn)槲覈鴧⑴c多邊外交時(shí)間不夠長、對多邊議題的研究不夠深；欠缺經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

的積累。

其次，處理新形勢下我國與發(fā)展中國家的關(guān)系面臨挑戰(zhàn)。我國的國情決定了，我國是發(fā)展中國家。表現(xiàn)在多邊外交中，我國在絕大多數(shù)問題上都與發(fā)展中國家持相同或相近立場，我國因此也受到廣大發(fā)展中國家的擁護(hù)與支持。但隨著我國國力的不斷增強(qiáng)，我國在國際上的地位不斷提高，我國與發(fā)展中國家的關(guān)系變得微妙起來。在多邊領(lǐng)域，我國是聯(lián)合國“五常”之一，是五核國之一，在世界銀行、國際貨幣基金組織中擁有單獨(dú)選區(qū)，在世界知識產(chǎn)權(quán)組織中是單獨(dú)一方，我國與國際安全領(lǐng)域的“不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)”建立有“NAM+1”機(jī)制，與經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的77國集團(tuán)建立有“77+1”機(jī)制等。一些別有用心之人對此大加渲染，企圖把我國從發(fā)展中國家陣營中分離出去。在效果上，一些發(fā)展中國家對我國發(fā)展產(chǎn)生了不應(yīng)有的疑慮，在多邊外交領(lǐng)域逐漸拉開與我國的距離。隨著國力增強(qiáng)，我國國家利益構(gòu)成也有所變化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國際安全等問題上，我國的關(guān)切開始出現(xiàn)不同于其他發(fā)展中國家的地方。例如，在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、核裁軍、防擴(kuò)散等問題上，我國的關(guān)切與立場實(shí)際上與發(fā)達(dá)國家相近。這導(dǎo)致我國在參與上述問題的討論和談判時(shí)，往往很難確定自己的立場，因?yàn)槿绻麖淖陨黻P(guān)切出發(fā)，則可能損害與發(fā)展中國家的關(guān)系。另一方面，隨著發(fā)展中國家更多地參與多邊外交，也更多地從自身利益出發(fā)。在一些多邊涉我問題上，不再像以前那樣全心全意地支持我國，有時(shí)甚至也站在我國的對立面上。

第三，多邊涉我問題負(fù)面影響增大。由于的歷史的原因，大部分現(xiàn)有多邊規(guī)則是在我國未參與的情況下提出、制訂的。當(dāng)時(shí)，其主要參與方是西方國家，其議事規(guī)則是以西方議會政治為基礎(chǔ)的，這些與我國獨(dú)特的文化、政治、經(jīng)濟(jì)和社會制度存在著距離。在民主、人權(quán)、“良政”(GoodGovernance)、新聞自由、非政府組織和獨(dú)立工會等問題上，我國總體比較被動(dòng)。加之以美為首的西方國家利用多邊機(jī)制對中國進(jìn)行牽制，臺獨(dú)、藏獨(dú)、疆獨(dú)、民運(yùn)、法輪功等“五毒”分子與國際反華勢力相勾結(jié)，利用國際場合對黨和政府進(jìn)行攻擊，多邊領(lǐng)域涉我問題將越來越多。其中，多邊涉臺外交是中國面臨的重大挑戰(zhàn)。1971年，聯(lián)大通過第2758號決議，驅(qū)蔣納我，解決了我國在聯(lián)合國系統(tǒng)的代表權(quán)問題。臺灣在國際法上的地位更加明確，在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)，“中國臺灣省”成為臺灣唯一正式、合法身份。“世界上只有一個(gè)中國，臺灣是中國不可分割的一部分”的“一中原則”為國際社會普遍接受。但少數(shù)臺獨(dú)分子為實(shí)現(xiàn)“臺灣獨(dú)立”的政治圖謀，處心積慮在國際上制造“一中一臺”、“兩個(gè)中國”等政治問題，企圖借擴(kuò)大臺在國際上的生存空間，為臺獨(dú)制造外部條件，并最終實(shí)現(xiàn)臺獨(dú)。多邊領(lǐng)域涉臺問題涉及面廣、影響大；且臺當(dāng)局一旦得手，不像臺與“邦交國”的雙邊關(guān)系，出現(xiàn)反復(fù)的可能性小。臺灣當(dāng)局在國際上謀求臺獨(dú)，參與以聯(lián)合國系統(tǒng)為核心的多邊體系是其必經(jīng)之路。近年來，臺加強(qiáng)了擠進(jìn)多邊體系的攻勢：臺以經(jīng)濟(jì)合作和社會交流開路，尋求在政治安全領(lǐng)域取得突破；以加入世界貿(mào)易組織為契機(jī)，主攻世界衛(wèi)生組織等專門機(jī)構(gòu)，以期取得突破后，對其他聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，并最終擠入聯(lián)合國。對我國而言，多邊涉臺外交有多重政策目標(biāo)：涉臺外交是總體外交的重要組成部分，為國內(nèi)發(fā)展有利的外部環(huán)境；涉臺外交同時(shí)被納入總體對臺政策的框架內(nèi)，要服務(wù)于祖國統(tǒng)一大業(yè)。在多邊外交中，中國一方面須堅(jiān)決反對臺灣搞“兩個(gè)中國”和“一中二臺”，另一方面，還要考慮爭取更多的國際理解和支持，爭取島內(nèi)民心。如何統(tǒng)籌兼顧這些政策目標(biāo)，挑戰(zhàn)性強(qiáng)、操作難度很大。

四、積極應(yīng)對多邊外交挑戰(zhàn)的政策選擇

首先，確定我國的多邊外交政策目標(biāo)的優(yōu)先次序。我國參與多邊外交的總體政策目標(biāo)是創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)我國家利益。細(xì)化起來，這一目標(biāo)大體可分為五個(gè)層次：第一層次，樹立和維護(hù)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國形象。第二層次，盡量減少多邊涉我問題的負(fù)面沖擊，維護(hù)中國核心利益。第三層次，嚴(yán)格履行國際義務(wù)，學(xué)習(xí)國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以外促內(nèi)謀發(fā)展。第四層次，主動(dòng)參與國際規(guī)則，在建構(gòu)集體認(rèn)同、尋求共同利益方面發(fā)揮積極作用，維護(hù)我國人民和世界人民的根本利益。第五層次，參與確定多邊外交議事日程，引導(dǎo)國際規(guī)則制定方向。上述五個(gè)層次的政策目標(biāo)在優(yōu)先級上由近及遠(yuǎn)，等級由低到高，態(tài)勢由守轉(zhuǎn)攻。這五層次的目標(biāo)相輔相成，下一個(gè)層次政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，須以前一個(gè)層次政策目標(biāo)為基礎(chǔ)，而進(jìn)入下一個(gè)層次政策目標(biāo)，是在前一個(gè)層次深入開展活動(dòng)的保障。

其次，多邊、雙邊相輔相成，力爭既維護(hù)利益，又積累資源。多邊是全面檢驗(yàn)雙邊關(guān)系中“關(guān)鍵”、“首要”和“基礎(chǔ)”的場合，也能豐富雙邊關(guān)系，為雙邊關(guān)系發(fā)展創(chuàng)造空間。反過來，雙邊關(guān)系是開展多邊外交的基礎(chǔ)，雙邊政治關(guān)系的好壞，有時(shí)會直接影響一國在多邊的立場。同時(shí)，多邊談判當(dāng)中矛盾多、幕后交易多，只要巧妙利用各方矛盾，“借力打力”，完全可以避免成為矛盾的焦點(diǎn)。多邊外交中的“借力”大致有三種情況：第一種，是在多邊外交活動(dòng)中借其他國家的力。如，俄羅斯在全球外交中借助我國和歐盟的力量在反導(dǎo)條約問題上與美國周旋；在與日本的領(lǐng)土爭端中，俄羅斯通過向韓國和朝鮮發(fā)放捕魚許可證，借助韓、朝對俄羅斯南千島群島主權(quán)的承認(rèn)來加強(qiáng)自己在與日本談判中的地位。第二種，是在多邊外交中借助國際輿論特別是非政府組織的力，如，“京都議定書”的簽訂以及反對美國不執(zhí)行該議定書的外交活動(dòng)都是如此。第三種，是借助本國國內(nèi)的輿論，特別是反對的輿論。這種國內(nèi)的反對輿論，如利用我國內(nèi)反日情緒，表達(dá)中國對日本人常的關(guān)切等，往往可增進(jìn)各方的理解。積極參與多邊外交，同樣可以積累外交資源。在中國常駐聯(lián)合國日內(nèi)瓦辦事處代表沙祖康大使成功擔(dān)任“聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展大會(簡稱貿(mào)發(fā)大會)”主席后，各方一致推舉沙祖康大使擔(dān)任貿(mào)發(fā)秘書處秘書長。沙大使婉拒了這一要求，支持世界貿(mào)易組織前任總干事素帕猜出任該職務(wù)。作為報(bào)答，素帕猜在離任前，妥善處理了長期未決的世貿(mào)組織通訊錄涉臺問題——最終出版的世貿(mào)組織通訊錄沒有給臺人員“外交頭銜”，而只稱其“先生”或“女土”。如果沒有沙大使擔(dān)任貿(mào)發(fā)會議主席，就不可能帶來對該組織的巨大影響力，也就不可能對素帕差的任職有推動(dòng)作用，就不可能獲得回報(bào)。

第三，加強(qiáng)國內(nèi)各部門間的協(xié)調(diào)，提高我國參與多邊外交的總體能力。外交部門與業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)聯(lián)系，相互學(xué)習(xí)。業(yè)務(wù)部門應(yīng)從國情出發(fā)，樹立積極主動(dòng)參與多邊外交、利用多邊外交的意識，學(xué)習(xí)外交部門的政治敏感性；外交部門應(yīng)本著對談判負(fù)責(zé)的態(tài)度，鉆研業(yè)務(wù)，了解具體議題的歷史背景和關(guān)鍵所在。

最后，妥善處理多邊涉我問題。為應(yīng)對西方利用民主、人權(quán)、“良政”等政治理念對中國攻擊，一方面，要利用多邊外交規(guī)則，敢于斗爭，揭露其政治圖謀。另一方面，要加大對中國“執(zhí)政為民”理念和實(shí)踐的宣傳，突顯中國政府的執(zhí)政能力，樹立公開、透明、高效、廉政的國際形象。在應(yīng)對分離主義上，必須堅(jiān)決斗爭，維護(hù)中國主權(quán)和領(lǐng)土完整。這當(dāng)中，涉臺問題最為突出。處理多邊涉臺問題要講究策略。在堅(jiān)持“一個(gè)中國”原則前提下，注意“疏堵結(jié)合”，掌握涉臺外交的主動(dòng)權(quán)。其含義是：第一，“一個(gè)中國”原則是政治底線，絕無妥協(xié)余地，在任何時(shí)候、任何情況下都不容許突破。在這一點(diǎn)上，中國應(yīng)明確宣示，不能讓外界有任何誤解、誤判。第二，在處理涉臺問題時(shí)，只要堅(jiān)持這一前提，中央政府對臺參與國際活動(dòng)也并非一味打壓，而是給臺一定余地。第三，區(qū)別對待臺獨(dú)分裂勢力與臺民眾。在政治上揭露和孤立臺獨(dú)勢力的同時(shí)，要爭取島內(nèi)民心。應(yīng)利用臺民眾可接受的方式，加強(qiáng)對臺民眾的宣傳，要讓臺民眾認(rèn)識到，堵是針對“臺獨(dú)”活動(dòng)，為的是維護(hù)主權(quán)，實(shí)屬迫不得已；疏是為了照顧臺民眾的利益，是中央政府對臺民眾的關(guān)懷。

隨著中國改革開放向縱深繼續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增長，國際影響力顯著提高，參與多邊外交活動(dòng)、與眾多國際和地區(qū)組織間的良性互動(dòng)頻率不斷增加、程度不斷加深。尤其是進(jìn)入90年代后，中國進(jìn)入全面參與多邊外交的新時(shí)期，深入?yún)⑴c國際規(guī)則的制定，并開始主動(dòng)運(yùn)用多邊規(guī)則和多邊組織維護(hù)自身利益。在全球、地區(qū)等不同層面，在政治、安全、經(jīng)濟(jì)等不同領(lǐng)域，中國都以負(fù)責(zé)任大國的姿態(tài)，積極參與有關(guān)多邊外交活動(dòng)。在中國整體外交布局中，“多邊是重要舞臺”，這既是客觀描述，也是對多邊外交對于中國重要性的準(zhǔn)確判斷。加強(qiáng)對多邊外交的研究已成為當(dāng)前不能不重視的課題。

(作者單位：我國常駐日內(nèi)瓦代表團(tuán))