孫亞菲

■紀(jì)檢系統(tǒng)的現(xiàn)狀是：不僅同級(jí)無(wú)法監(jiān)督，即使對(duì)下級(jí)查處也諸多掣肘。

■深圳早在１９９８年率先改革，但觸目驚心的腐敗案件，事實(shí)上對(duì)反腐體制提出了根本變革的要求。

■各省紀(jì)檢委現(xiàn)在接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，要跨越這一步，實(shí)行中央對(duì)省紀(jì)檢部門(mén)的“垂直管理”，需要修改黨章。

１０月１０日，新華社的一則消息震動(dòng)了國(guó)內(nèi)外：黑龍江５位副省級(jí)高官辭職或免職，同時(shí)新任命了４名副省級(jí)干部，其中３人由中央直接“空降”黑龍江。

這場(chǎng)空前的人事地震之前，黑龍江連續(xù)發(fā)生過(guò)兩起腐敗大案———黑龍江省原省長(zhǎng)田鳳山案及省委組織部原部長(zhǎng)韓桂芝案，這再一次引起了人們對(duì)反腐的關(guān)注。

從１９７９年中央決定恢復(fù)中紀(jì)委并重建地方各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，至今已２５年，反腐斗爭(zhēng)的任務(wù)越來(lái)越重，中紀(jì)委在向十六大所作的報(bào)告中透露：僅１９９７年１０月至２００２年９月，全國(guó)查處的省（部）級(jí)干部，達(dá)９８人。

高官腐敗，對(duì)反腐工作提出了新要求。去年，中紀(jì)委開(kāi)始了“統(tǒng)一管理”的嘗試，幾個(gè)月過(guò)去了，效果如何？

紀(jì)檢體制“破局”

２００４年４月７日無(wú)疑是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理工作會(huì)上，中央政治局常委、中紀(jì)委書(shū)記吳官正指出：中紀(jì)委、監(jiān)察部今年要改變對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的管理方法，將“雙重領(lǐng)導(dǎo)”改為“統(tǒng)一管理，直接領(lǐng)導(dǎo)”。

“雙重領(lǐng)導(dǎo)”如何形成的？中紀(jì)委政策研究室李永忠認(rèn)為，這是“蘇聯(lián)模式”的沿襲。即由上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委共同領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)紀(jì)委主要負(fù)責(zé)工作業(yè)務(wù)的“事權(quán)”，而同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)“人、財(cái)、物”。

顯而易見(jiàn)，如此分權(quán)的結(jié)果，事實(shí)上將紀(jì)委歸到了同級(jí)黨委名下。“做什么事上級(jí)紀(jì)委可以安排，怎么做卻得聽(tīng)從同級(jí)黨委的意見(jiàn)?！崩钣乐艺J(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)體制不順，是紀(jì)委重建以來(lái)感到的最大問(wèn)題。

“表面是雙重領(lǐng)導(dǎo)，事實(shí)上是同級(jí)黨委在起決定性作用?！痹谒拇ㄊ〖o(jì)檢部門(mén)工作多年的劉松志告訴記者，遇到問(wèn)題，查還是不查，如何查，能不能報(bào)上級(jí)紀(jì)委，都需要同級(jí)黨委批準(zhǔn)。

缺乏獨(dú)立性，束縛了紀(jì)檢部門(mén)的手腳，在眾多被查處的省部級(jí)高官中，從成克杰到胡長(zhǎng)清，從田鳳山到王懷忠，沒(méi)有一個(gè)由同級(jí)紀(jì)檢部門(mén)突破。

“不僅同級(jí)無(wú)法監(jiān)督，即使對(duì)下級(jí)查處也諸多掣肘，”中紀(jì)委的鐘巖分析，“下級(jí)犯了錯(cuò)誤，上級(jí)說(shuō)不定有連帶責(zé)任，誰(shuí)愿意自找麻煩？”這種體制造成的現(xiàn)狀是，紀(jì)檢部門(mén)只能向再下一級(jí)延伸，大大削弱了它的監(jiān)督功效。

由此造成的后果是矛盾上交，信訪量劇增，鐘巖在中紀(jì)委工作多年，他回憶十年前，位于北京張自忠路七號(hào)院內(nèi)的中紀(jì)委信訪室，一兩個(gè)月才會(huì)出現(xiàn)一兩起群眾集體上訪事件；五六年前，大約每一兩個(gè)星期就會(huì)有一起。

收回對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的管理權(quán)，“統(tǒng)一管理，直接領(lǐng)導(dǎo)”，正是中紀(jì)委力圖改變現(xiàn)狀的積極之舉。“其主要目的是加強(qiáng)對(duì)駐在部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督……防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范?！敝屑o(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人介紹。

具體的實(shí)施辦法是，將現(xiàn)派駐在中央各部委的紀(jì)檢監(jiān)察人員的編制收歸中紀(jì)委和監(jiān)察部，統(tǒng)一管理，工資和福利待遇仍在原派駐單位領(lǐng)取。

“也就是說(shuō)，除了工資福利不變外，你的提拔、升遷、任免及工作考評(píng)，都由中紀(jì)委負(fù)責(zé)?！辩妿r說(shuō)，這樣的制度安排，使派駐人員從原來(lái)的權(quán)力、利益格局中“超脫”出來(lái)，可以更好地監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)班子成員。

“先鋒”試驗(yàn)

這件新聞讓社會(huì)關(guān)注，但對(duì)紀(jì)檢系統(tǒng)的人來(lái)說(shuō)，“統(tǒng)一管理”一詞早就不新鮮。１３年前，湖南省張家界市紀(jì)委就突破“禁區(qū)”，向縣區(qū)選派紀(jì)委書(shū)記，實(shí)現(xiàn)“直管”。１９９８年深圳市紀(jì)委再進(jìn)一步，收回各個(gè)局紀(jì)檢監(jiān)察人員的編制，全面管理人、財(cái)、物、事。

“體制的不科學(xué)，權(quán)力結(jié)構(gòu)的不合理，不但增加了反腐敗的成本，而且弱化了監(jiān)督的效力?！敝屑o(jì)委政策研究室的李永忠在一篇文章中，曾把監(jiān)督不到位歸為三類：絕少事前監(jiān)督———難以參與決策；很少事中監(jiān)督———力不從心；大多為事后監(jiān)督———其造成的后果已相當(dāng)嚴(yán)重。

深圳市紀(jì)委正是根據(jù)這三個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)逐一改變的。紀(jì)委副書(shū)記孫大衛(wèi)告訴記者：第一步將工商、公安、稅務(wù)等幾家除外的派駐紀(jì)檢組２４個(gè)編制，全部收回市紀(jì)委，所有福利待遇全部遷至市紀(jì)委。

“我們當(dāng)時(shí)考慮，不能再像以前一樣，到所在單位辦公，那樣一來(lái)，關(guān)系過(guò)于緊密，工作中容易產(chǎn)生偏袒情緒，甚至徇私枉法?！?/p>

解決方法是“派而不駐”。將２４人分成３組，辦公獨(dú)立在外，每組對(duì)八九個(gè)單位進(jìn)行歸口監(jiān)督。比如第三組，分管建設(shè)口，聯(lián)系規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、水務(wù)、環(huán)保等部門(mén)。組長(zhǎng)范少宇告訴記者，這種方式，既保證了與對(duì)口單位的經(jīng)常業(yè)務(wù)往來(lái)，又不至于過(guò)分親密，“更重要的是，這樣把紀(jì)檢人員相對(duì)集中在一起，有利于辦案查案，不像過(guò)去那般分散而毫無(wú)效率。”

不過(guò)孫大衛(wèi)也坦承：“我們最重要的任務(wù)，不是查案，而是預(yù)防。”

“主線就是抓住權(quán)、錢(qián)、人等容易產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)?！睂O大衛(wèi)將其歸納為三個(gè)“不”：不能，不敢，不想。

“所謂不能，就是各種機(jī)制互相制約，減少腐敗機(jī)會(huì)；不敢，就是懲罰措施嚴(yán)厲；再就是思想教育了?！?/p>

“三不”在深圳的反腐中起到了明顯作用，但離預(yù)期的目標(biāo)仍有較大距離。范少宇所領(lǐng)導(dǎo)的第三組，是一個(gè)典型縮影。他們所對(duì)應(yīng)的建設(shè)口，正是公務(wù)人員違法亂紀(jì)、貪污腐敗的高發(fā)地帶。

紀(jì)檢部門(mén)曾經(jīng)做過(guò)一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，深圳建市以來(lái)，因腐敗落網(wǎng)的黨員干部，９０％以上都涉及行政審批，其中，又有６７％的腐敗行為發(fā)生在土地、建設(shè)工程、產(chǎn)權(quán)交易等領(lǐng)域。

去年１２月底，深圳公審了市能源集團(tuán)原董事長(zhǎng)、黨委書(shū)記勞德容，其受賄和巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明近２０００萬(wàn)元；深圳市民政局原局長(zhǎng)黃亦輝，在任市公路局副局長(zhǎng)、局長(zhǎng)、市民政局局長(zhǎng)期間，接受建筑企業(yè)、包工頭賄賂近１５１９萬(wàn)元，另有１８９９萬(wàn)元來(lái)源不明。

該市一位官員告訴記者，深圳是改革開(kāi)放的前沿，這些觸目驚心的腐敗案件，事實(shí)上對(duì)反腐體制提出了根本變革的要求。

始料未及的變化

或許有一個(gè)情況始料未及：在中紀(jì)委展開(kāi)“直屬”行動(dòng)后，首先的阻力并非來(lái)自外部，而是被調(diào)整人員本身。

十六大前，國(guó)家工商總局的９名紀(jì)檢干部，拉開(kāi)了改革的帷幕，最早“回歸”中紀(jì)委。之后，衛(wèi)生部及國(guó)家藥品監(jiān)督管理局相繼進(jìn)入第一批試點(diǎn)。

田紅星（化名）是試點(diǎn)單位中的一個(gè)工作人員，“坦率地講，當(dāng)時(shí)聽(tīng)說(shuō)要試點(diǎn)，第一個(gè)念頭就是想調(diào)到其他部門(mén)去?！?/p>

盡管調(diào)整后工資福利待遇保持不變，但田紅星卻感覺(jué)不一樣了，“完全進(jìn)入了紀(jì)檢監(jiān)察這個(gè)封閉的系統(tǒng)，流動(dòng)困難，個(gè)人前途更加搖擺。”

鐘巖還分析了更深層的原因：統(tǒng)一管理之后，其實(shí)就變成“中紀(jì)委的人”，跟原單位已無(wú)關(guān)系，—些無(wú)形的關(guān)系和利益自然也就消失?！岸o(jì)檢系統(tǒng)除了得罪人，是沒(méi)有什么好處的?！奔o(jì)委畢竟是“清水衙門(mén)”。

“監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)”的微妙處境

在試點(diǎn)方案中，派駐機(jī)構(gòu)的主要職能被設(shè)計(jì)為“監(jiān)督駐在部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員”，這無(wú)疑是個(gè)好的想法，這是此次改革的亮點(diǎn)之一。

微妙的是，統(tǒng)一管理之后，派駐機(jī)構(gòu)和所在單位關(guān)系發(fā)生了變化，“—方面你不是駐在部門(mén)的人，另一方面你又不是中紀(jì)委本部的人，姥姥不疼，舅舅不愛(ài)的，還要吃人家的飯，拿人家的錢(qián)，‘找別人的碴，地位身份更尷尬了?！碧锛t星分析，這種關(guān)系把握難度很大，要花很多時(shí)間和精力來(lái)搞平衡。

派駐機(jī)構(gòu)的法律地位也是個(gè)問(wèn)題。派駐機(jī)構(gòu)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不是法律主體，不獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，同時(shí)也不擁有中紀(jì)委、監(jiān)察部諸多查案的權(quán)力。例如發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，不能調(diào)檔案，不能查銀行賬，不能詢問(wèn)相關(guān)人員，只能把情況報(bào)給上級(jí)紀(jì)委。最終查案的，還是中紀(jì)委。

得以改善的是，派駐機(jī)構(gòu)人事任免等不再受制于同級(jí)黨委，案子也無(wú)需先匯報(bào)后報(bào)告，“獨(dú)立性增強(qiáng)了”。當(dāng)然，被監(jiān)督對(duì)象也開(kāi)始“變招”，“比如文件也不讓看了，沒(méi)有硬性規(guī)定所有文件非要交紀(jì)檢組參閱。如果沒(méi)有信息渠道，無(wú)異于被蒙上了眼睛?！?/p>

對(duì)于改革后出現(xiàn)的新情況，中紀(jì)委無(wú)疑正在關(guān)注，并收集有關(guān)的材料予以分析，專家們分析說(shuō)，一個(gè)制度的有效運(yùn)行，不僅需要制度本身設(shè)計(jì)的合理性，更需要許多相關(guān)條件配套。

毫無(wú)疑問(wèn)，讓派駐機(jī)構(gòu)從同級(jí)黨委的構(gòu)架中獨(dú)立出來(lái)，是符合“黨內(nèi)分權(quán)”，“異體監(jiān)督”思路的。但是，還需要中央財(cái)政支持、各個(gè)部門(mén)的配合、工作流程的科學(xué)設(shè)置、法律的完善，以及外部監(jiān)督力量的支持，等等。而這些的完成，非一朝一夕之功。

李永忠表示，目前中紀(jì)委將派駐機(jī)構(gòu)管理權(quán)收回，無(wú)論當(dāng)下效果如何，畢竟理順了“條條”，跨出了有益的第—步，只待日后完善諸多細(xì)節(jié)。

“重點(diǎn)還在于對(duì)塊塊的管理上?！崩钣乐艺J(rèn)為，所謂塊塊，即是對(duì)省級(jí)紀(jì)檢部門(mén)的管理問(wèn)題。黨章規(guī)定：各省紀(jì)檢委只接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)?！耙缭竭@一步，需要修改黨章?！?/p>

短期內(nèi)無(wú)法對(duì)省級(jí)紀(jì)檢部門(mén)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”，中紀(jì)委采取的變通之策是派出巡視組，計(jì)劃在５年內(nèi)對(duì)全國(guó)３１個(gè)省、自治區(qū)、直轄市巡視—至兩遍，主要目標(biāo)是地區(qū)黨政“一把手”。

盡管對(duì)“塊”的垂直還尚待時(shí)日，但一些省已表示，考慮“效仿”中紀(jì)委，將派駐到各廳局的紀(jì)檢組實(shí)行“垂直管理”。