李廣森　賈國勇

說起駐京辦事處，很多的北京人往往視其為美食薈萃、鄉(xiāng)情濃濃、方言摻雜的群居之地，是派出地一些有身份、上檔次的官、商、名流來京“下榻”之處。臨近春節(jié)返鄉(xiāng)，火車票難買，找到駐京辦事處的朋友，一準能買到。除去這些，還有一些暗地里炫耀明地里不敢公開的能耐，包括“在領導面前吃得開”、“在北京混得好”這樣的評價。

可是，這兩年由于一系列腐敗案件中時時閃現駐京辦事處不光彩的影子，駐京辦事處的形象在民眾的心目中變得越來越暗淡無光。

從李真案中的河北省政府駐京辦事處主任王福友被判無期徒刑，到成克杰案中廣西壯族自治區(qū)駐京辦事處副主任李一洪犯賄賂罪被查辦；從沈陽“慕馬案”中沈陽駐京辦事處主任崔力（正廳級）被法辦，到廣州市政府駐北京辦事處原副主任兼北京廣州大廈籌建辦公室副主任詹敏受賄20萬元被查處、江蘇省駐京辦事處原主任吳廷祥因受賄、挪用公款、玩忽職守三罪被判刑19年……稍加注意便可發(fā)現，近年來，在查處震驚全國的腐敗大案要案時，都能發(fā)現“駐京辦事處”這個名詞也越來越多地出現在中國乃至世界各大媒體上。有媒體在報道這種現象時，用了這樣一句話：(駐京辦事處)容易長成缺乏監(jiān)管的一朵糜爛之花。而《央視國際》則直擊其弊，稱駐京辦事處“活動能量超乎想像，成為公款接待大本營”。也有媒體甚至毫不客氣地直接把部分駐京辦事處稱之為“腐敗辦”、“蝕京辦”。

近日，江西省政府駐京辦事處原辦公室主任白冰再次使駐京辦事處一詞蒙羞，2005年7月20日，62歲的她因涉嫌貪污7萬余元站在了北京市第二中級人民法院的審判席上。

為什么一些駐京辦事處會成為眾矢之的的一朵糜爛之花？其結出這種惡果的根源又是什么？讓我們共同走近駐京辦事處。

一道特殊的風景線

通過幾十年來的發(fā)展，駐京辦事處在促進派出地和北京的經濟發(fā)展上發(fā)揮了重要作用，特別是對于不發(fā)達地區(qū)而言，駐京辦事處是這些地區(qū)與全國乃至全世界密切聯系的通道。

在國務院機關事務管理局專門設有一個“駐京辦事處管理司”，是地方政府駐京辦事處在北京惟一的上級主管機構。但是，從管理體制上講，管理司也僅是一個宏觀指導機構，對駐京辦事處的日常工作無權干涉，人、財、物仍由設置駐京辦事處的派出地政府管理。在派出地政府的管理序列中，駐京辦事處在日常工作中可采用“非常規(guī)”運作方式，享有多種“豁免權”。

如果考究駐京辦事處的來歷可以從中國的會館開始，這有著悠久的歷史淵源。從古都洛陽到西京長安，再到南京、北京，可以說有建都的地方就有會館的存在。特別是自元忽必烈定都燕京后，中國的政治文化中心基本上移至北京，各地的會館經過幾百年的繁殖，深深扎根北京，影響著北京的經濟文化發(fā)展。

沒有人能說清舊中國時期的北京有多少外地的會館。記者從北京市檔案館查出的資料記載，1950年初，北京市還存有370多所會館。早期的在京會館有著聯絡鄉(xiāng)誼、溝通信息、互助互幫、扶貧救急、寄存錢物的功能，也給京城人的就業(yè)、消費、物流作出了很大貢獻。

舊中國北京的會館也滋生著腐敗和骯臟。各地富商、大地主的子弟通過京都的會館，拉關系，托門子，幾千兩跑官的銀子投進去，就能換出個道臺、府臺回來，“三年干下來，十萬雪花銀又回來了。”一部官場小說道出了其中的真諦，“這是世界上回報率最大又最安全的投資之一”。

新中國建立后的1950年，北京很多會館的財產都遭到了沒收或收購充公，僅存的會館也沒有了會館的職能，成了一種紀念性質或旅游的勝地。取而代之的是各省區(qū)市政府駐京辦事處和地、市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村駐京聯絡處。這些被通稱為“駐京辦”的機構羽毛未豐時期，也是一人一室而已，當時，這些駐京辦事處與各國駐華使館一起，組成了當代北京一道多彩的風景線。

經過多年的發(fā)展，駐京辦事處越來越成為一支影響北京政治經濟發(fā)展的重要力量。據權威數據顯示，目前全國30多個省、自治區(qū)、直轄市人民政府，以及計劃單列市和經濟特區(qū)人民政府設置的駐京辦事處和各地區(qū)、地級市及以下的政府駐京辦事處等經批準設立的駐京機構有600多家，常駐工作人員近萬人，固定資產超過100億元。此外，還有未經批準的企業(yè)和地方政府，甚至地方政府某個部門在北京設立的辦事處、聯絡處達3000多家。

很多有外資背景的企業(yè)也在北京設立了駐京辦事處。北京市朝陽區(qū)的一位負責人在介紹朝陽區(qū)的優(yōu)勢區(qū)位時曾說：“……有68家外資銀行代表處、88家投資性公司、4189家外商駐京辦事處都位于朝陽，分別占全市總數的74%、66%和49%。”如此算來，北京市“外資銀行、投資性公司和外商”在北京設立的辦事處應該有1萬多家。除此之外，一些世界性的組織和我國港澳臺地區(qū)的企業(yè)、大學也在北京設立了辦事處，如聯合國艾滋病規(guī)劃署、糧食署、香港科技大學等駐京辦事處備受媒體關注。

“駐京辦事處管理司”的一位官員告訴記者，“省市級政府駐京辦事處、省市級以下政府的駐京辦事處、國內企業(yè)的駐京辦事處、外國政府的駐京辦事處、外資企業(yè)的駐京辦事處等等一切，可以說有3萬多家?！边@位官員感慨地說，“這是一個龐大的數字！”

政府在京設立駐京辦事處是計劃經濟時代的產物。從計劃經濟時代的官方駐外機構演變成如今的官辦產業(yè)機構，駐京辦事處已經被深深地打上了一種政治經濟學的烙印。說到駐京辦事處的作用，各派出地政府都有自己的一套解釋，但是萬變不離其宗，在這些解釋中，有兩個詞出現的頻率最高，那就是：招商引資和接待。從駐京辦事處的設置來看，一個經濟信息處(有的叫經濟協(xié)作處)，一個是接待處，這也說明了招商引資和接待是駐京辦事處的主要工作。

改革開放前，“跑步(部)、向前(錢)，爭取撥款，爭取計劃指標，爭取優(yōu)惠政策”被公認是駐京辦事處一個重要功能；改革開放后，駐京辦事處“跑部委、拉項目”的功能并沒有弱化。

《吉林省政府駐京辦事處引進資金15億》是吉林日報社2005年7月8日的一篇文章，記者寫道：“為發(fā)展吉林省經濟，今年以來，吉林省政府駐京辦事處開發(fā)‘家鄉(xiāng)情結，先后組織在北京的吉林籍老鄉(xiāng)開展吉林大學北京校友會、吉林一中北京校友會等活動。截至目前，已為吉林省引資15億元。

在政府都把招商引資當成頭等大事來抓的今天，引進15個億是何概念？對吉林省來說，駐京辦事處無疑是作出了大貢獻。

貴州省駐京辦事處位于北京北三環(huán)櫻花西街貴州大廈內，和吉林省駐京辦事處所不同的是，貴州省駐京辦事處把先進的人才理念引進了貴州。2005年5月21日，這家駐京辦事處把170余名黔籍在京博士招聚在一起,成立了貴州省在京博士聯系點。

一位北京記者在寫到廣東省湛江市政府駐京聯絡處時，稱其有著非凡的魄力：“湛江港40周年港慶時，該聯絡處竟包租一架波音737客機把包括有關領導以及經濟界、文化界、新聞界知名人士，著名專家、學者總計136人的‘中央高層代表團送抵慶典現場，開湛江有史以來對外交流和外事活動之先河；該聯絡處爭取到國家將投資近100億元的50萬噸紙漿項目落戶湛江；該聯絡處主任完成了國內第一部系統(tǒng)闡述駐外機構職能的26萬字學術專著《地方駐外辦事機構工作概論》。”駐京辦事處的能量，確實不可小看。

除了拉關系、跑項目、搞服務之外，駐京辦事處還擔負著一些特殊的功能。一旦涉及有損派出地政府形象的事，無論是什么項目，也無論是要接待誰，都要為維護政府形象讓路。駐京辦事處都把維護首都的穩(wěn)定、維護派出地政府的形象放在第一位。比如，處理派出地上訪人員進京上訪的問題是駐京辦事處的主要政務內容之一，這個政務看起來好像不是分內的事，但是，一旦較起真來的時候，最為緊迫，最為緊要。筆者到西北某省駐京辦事處采訪時，恰恰聽到國家某部門給這家駐京辦事處主任打來的電話，要他們過去“把上訪者領回去”，這位好客的主任忙不迭地中斷了記者的采訪，組織各部門人員處理進京上訪人員的接待工作。

事實上，并不是每一個駐京辦事處都有處理信訪事務的職能。據知情人士透露，由于中央對近年來的進京上訪的問題倍加重視，要求一些“進京上訪大戶”的省份派出信訪駐京辦事處，從而衍生出新型的駐京辦事處。

在記者的采訪中發(fā)現，各地政府駐京辦事處官員并非是像一些媒體中所說的“迎來送往”、“陪吃陪喝”，他們的生活大都體現為一個“累”字。一些駐京辦事處的官員說，當駐京辦事處的官員是用壽命換來的政績，在這個官場中，人們通用的說法是“凡是在駐京辦事處連續(xù)工作超過八年的，很少能活過73歲?！本科湓颍且驗轳v京辦事處的官員生活沒有規(guī)律，在很多情況下，干事不討好。為了維護政府形象，做好上訪群眾的遣送和疏散工作，要挨家鄉(xiāng)群眾的罵；為盡駐京辦事處職責，跑前跑后接待政府領導，稍有不慎，要挨政府官員的罵；為了振興家鄉(xiāng)的經濟，在京都衙門里投機鉆營，阿諛奉承，一句話說不到位，還要挨京都官員的罵。

與駐京辦事處官員的跑、忍、送相對應的，是有些京官對他們的逗、辱、索。俗話說“不到北京不知官小”，一些駐京辦事處的官員在地方大都是正廳級干部，有些也曾經當過一段時間的“封疆大吏”，但是，到了京城，不僅不再是虎頭鳳首，也當不了牛耳，只能屈當狗尾，這樣的心理反差，很多人都有一個適應的過程。那些干了一屆駐京辦事處主任的，往往都會要求調回原籍工作。有很多駐京辦事處官員表示，如果不是為了將來的前途，打死也不干這份差事。采訪中，河南省某市級政府駐京辦事處的官員向記者介紹了他的遭遇：一次，為了跑一個批文，市里給他下了一道強硬命令，“拿不到批文就地免職”，為了拿到批文，他整整兩年沒有和家人過春節(jié)，老婆說嫁了個丈夫“守活寡”。兩年過去了，批文也要下來了，沒想到再次遇到了“關口”，某部的一位處長遲遲不予批復。為了打通“關口”，他設法找到了那位處長，設宴相請，求他“放一馬”。宴席上，處長和這位駐京辦事處官員論起了輩分，要駐京辦事處官員稱他為“叔叔”，為了拿到這份批文，駐京辦事處官員只好笑臉相迎，當著眾人的面叫了一聲“叔叔”。

腐敗鏈條中最重要的一環(huán)

一些地方政府的駐京辦事處職能異化，不僅成了領導的“私人會館”，有些甚至成了腐敗的基地。對駐京辦事處的改革要著重于拓寬民本內涵，回歸其本來面目，在信訪、社會協(xié)調、解決外來進京人員的困難方面發(fā)揮更大的作用。

“在我們眼里，駐京辦事處經常接待領導，人氣旺；拉關系需要開支，是個肥缺?！闭f起駐京辦事處，一位不便透露姓名的地方政府官員在接受本刊記者采訪時說，“為了拉關系，駐京辦事處有特殊權利，用國家的錢建私人的關系，還能享受較高的待遇，工資也比地方高。在駐京辦事處干上個兩三年再回來，就又有錢又有勢了?！?/p>

這句話顯然有失偏頗，但是，由于駐京辦事處的特殊地位，對它的監(jiān)管確實存在著一定“盲區(qū)”。山西省某市駐京辦事處的官員在接受記者采訪時入木三分地指出了駐京辦事處的三大“優(yōu)勢”：其一是駐京辦事處負責人是由派出政府任命的，經營的產業(yè)包括酒樓、賓館、公司，辦事處不僅具有行政管理功能，還有財權；其二是駐京辦事處的職能是使地方政務與中央政務對接，這些職能在如今法制還不十分健全的情況下，容易演變?yōu)榕茼椖?、拉關系、搞接待的亞腐敗性行為；其三是駐京辦事處從政府序列上講是外設常駐單位。事實上，由于其特殊的地位，別人管不了、地方沒法管、北京管不著，潛伏失控危機。

由于駐京辦事處天天“跑部錢進”，“不怕錢多花就怕花不出”，每年明里暗里不知花了基層多少銀子。一些發(fā)生在駐京辦事處群體里的腐敗行為，不僅腐蝕了駐京機構工作人員，也腐蝕了京城官員和基層領導，最終蛀蝕了基層財政?！耙胱龊蒙霞夘I導交派的工作，必須和京城的官員搞好關系?，F在搞關系的方法很多，一些地方的駐京辦事處竟然從家鄉(xiāng)培養(yǎng)保姆，然后送到領導家中當臥底?！?/p>

2005年9月，中南某省曝出丑聞，為了取得某項建設權利，一家國有建設集團公司在省政府駐京辦事處的“幫助”下，送給了京官一套價值百萬元的房屋，群眾檢舉后，這家建設集團公司被檢察機關立案查處。不僅建設集團老板斷送了前程，接受賄賂的京官也因此被摘掉了烏紗帽。

四川省某市一位駐京辦事處的官員在接受記者采訪時不加隱諱地說：“我的工作就是將禮物不露痕跡地送到領導的手中。要做到稱職，就必須對各部、委司、局某些負責人的喜好了如指掌，或陪他們打牌、旅游、喝酒、聽戲，或送給他們字畫、古玩。好禮物不在于貴，貴了給人家添麻煩，但也不能太便宜，關鍵是要投其所好?！?/p>

提起駐京辦事處，京官們還是比較愿意和南方的駐京辦事處打交道。一則是這些地方“政策靈活”，二則是財大氣粗，交得起朋友。南方某省一家地級市的駐京辦事處主任邀請某在京高級官員吃飯，希望能在某一個項目上得到“關照”，受邀的高級官員說:“我呢，現在牙口也不好，吃不了大魚大肉的。這樣吧，我給你們找個地方?！?/p>

當天晚上，這家駐京辦事處的一幫人來到指定的飯店，包間門打開便先交了1萬元，吃完再花上幾萬元。

這是一場不見硝煙的“賄賂戰(zhàn)”。這位高級官員和他指定的飯店有相當的關系，價格貴得驚人，但飯店經常車水馬龍，生意興隆，其中原因不言自明。

說起對派出地領導來京時的接待，這些看似簡單的事，在駐京辦事處的負責人看來確是最讓人頭痛的。江蘇省某市駐京辦事處的主任在接受媒體采訪時說，領導來到北京，吃穿住行，事無巨細，什么事都得替領導想到，大到出行車輛、隨從人員安排、接待規(guī)格，小到領導愛吃什么樣的飯菜，口味是咸是淡，都來不得半點馬虎。

在每家省市一級政府派出的駐京辦事處，都開辦有上星級的賓館酒樓，這些酒樓和賓館大都是直屬駐京辦事處的事業(yè)單位，負責人由派出地政府直接任命為正處級干部。這些由正處級干部掌管的部門雖然說是實行企業(yè)管理、自負盈虧，但是，在實際的經營中，卻鮮有盈利的。在北京市海淀區(qū)北太平莊七省大院內，各省市的辦事處都有別具特色的酒樓，被北京人稱為美食勝地，真要論起生意的興隆與否，食客并不見多。這大抵是駐京辦事處辦的酒樓多一點官方色彩，就多一點霸氣，服務質量相對于那些沒有官方背景的就差些，食客敬而遠之。但是，并沒有聽說過這些酒樓因為虧損而破產倒閉，反而依舊慘淡經營，反正這些酒樓賺的是政府的銀子，有派出地政府的財政做堅強的后盾，其生意好不好都無所謂，最重要的是不是招待好了派出地的領導。

為了“不給辦事處同志添麻煩”，一些領導有時會表示不住在駐京辦事處，“聰明伶俐”一點的駐京辦事處官員會“自作主張”地把領導或家屬安排到星級酒店，當然，這些住宿費用仍要由駐京辦事處“消化”。說到這些，一位駐京辦事處的負責人心痛地說，“一晚就好幾千元呀！相當于我們那里一個農民家庭一年的全部收入。”

除了要和中央部委的領導進行聯絡外，這兩年由于地方官員的孩子進京讀書的多了，家屬在京城工作的多了，領導子女的就學、家屬的就醫(yī)問題怎么解決？相應的教育和醫(yī)療部門也成了駐京辦事處必須公關的對象。在“事事以領導滿意為宗旨，事事以招商引資為取舍，事事以項目服務為目標”的工作精神指導下，首都的一流大學、醫(yī)院都是他們拉攏的目標。一位京官說起駐京辦事處主任的這些能耐驚嘆不已，“比如說到協(xié)和醫(yī)院治療，掛號就是一件異常艱難的事，而駐京辦事處主任不僅輕而易舉地掛上號，還能保證無論何時何地都能順利地掛上專家號?！边@些能耐讓京官們都為之嫉妒。

呼喚駐京辦事處的平民特色

管理與監(jiān)督失控是部分駐京辦事處腐敗的最大原因。人事權掌握在地方政府手里，作為宏觀指導的國務院機關事務管理局對其卻無權干涉；一些派出地政府以“駐京辦事處”的名義謀求中央優(yōu)惠政策和商機，使駐京辦事處的職能異化，容易形成腐敗鏈。

面對眾聲噪起的指責與討伐駐京辦的聲音，中共中央黨校一位學者對駐京辦事處問題進行了溫良把脈，他說：“我們不能單純地把‘駐京辦事處定義為‘腐敗的‘搖籃或‘溫床。在我們現實的大環(huán)境下，‘腐敗行為無處不在，包圍與貫穿了我們很多的生活細節(jié)，我們現在討論的是導致‘腐敗的源頭是什么？”

不可否認，駐京辦事處在促進派出地和北京市的經濟建設中發(fā)揮著重要作用，特別是對那些不發(fā)達的地區(qū)，它開辟了他們與全國乃至全世界密切聯系的通道。但是，駐京辦事處的非常規(guī)運作模式，使其在整個政府機關序列中的地位十分微妙和特殊，這些都迫切需要進行規(guī)范地管理。

由于駐京辦事處的職能異化，早已經從服務性職能演變成了“跑項目、拿批件、搞接待”，造就了駐京辦事處的主要任務是進行日常的“公關”活動，編織起人際關系網，為領導出馬解決問題創(chuàng)造條件。“跑項目”的一個“跑”字，就表現出了與規(guī)范社會的格格不入，既然是“跑”就不可能按規(guī)矩來，就要違規(guī)操作，既然違規(guī)操作，就必然滋生腐敗。目前，中央財政中有不少資金屬于財政轉移，花費到地方項目上，特別是近些年來，隨著國家財政收入增長幅度加速，中央財政安排了很多財政轉移項目，在這些地方政府眼里，資金給誰都是給，誰的公關做得好，誰就有可能得到資金；“拿批件”的“拿”字道出了駐京辦事處職能異化的一個基本根源。在中央政府下轄的各部門，尤其是那些綜合管理部門，掌握了項目、投資審批權。地方政府為了上馬重大項目，就必須尋求這些部門官員的支持。為了“拿”到批件，駐京辦事處就會在地方政府的要求下“盡職盡責”地到中央各個“衙門”進行公關活動；“搞接待”實際上是“跑項目”、“拿批件”的延伸，對于地方而言，一些重要的項目需要地方政府領導人以及各部門負責人親自出馬進行“公關”，既然“公關”就少不了公款吃喝游玩招待。

在駐京辦事處官員使用上也存在很多的問題，按照官場規(guī)則，隨著派出地領導班子的調整和換屆，其駐京辦事處的負責人必定也會得到相應調整。這其中考慮有二，一是駐京辦事處事關重要，一定要用本屆領導“信得過”的人，二是駐京辦事處是個“肥缺”，積重難返，眾目睽睽之下，難免有些差錯，必須換舊更新，不然，其中的問題很容易暴露出來。

近年來，新聞媒體和社會輿論對駐京辦事處給予極大的關注。叫停駐京辦事處，呼吁中央調整政府資源配比,甚至提出“駐京辦事處無存在的必要”的議論時有耳聞。而很多駐京辦事處負責人也在為駐京辦事處如何定位、如何實行職能轉變的問題而苦惱。

北京大學政府管理學院教授、博士生導師李成言認為，“解決駐京辦事處監(jiān)管失控的問題，需要雙管齊下，一方面中央對大大小小的駐京辦事處來一次清理，該保留的予以保留，該撤銷的一律撤銷。保留的要登記造冊，規(guī)范管理，財務透明，接受審計。另一方面，需要增加相關部委項目審批過程的透明度，對過于集中的項目審批權給予相應制約。終止‘駐京辦事處‘跑部錢進的源頭驅動力。”

“‘駐京辦事處應適當回歸其公共服務功能，盡量減少負面影響”，中國人民大學行政管理系教授、博士生導師毛壽龍建議，各級政府駐京辦事處在目前應適當拓寬民本內涵，回歸其本來面目，在信訪、社會協(xié)調、解決外來進京人員的困難方面發(fā)揮空間更大、含義更廣的作用。

毛壽龍教授的觀點能從香港駐京辦事處的職能上得到印證。香港駐京辦事處成立于1999年3月，在組織結構或工作職能上與內地省市政府的駐京辦事處都有著迥然的差異，它的功能定位是為香港特區(qū)政府與內地機關之間的一道重要橋梁。香港駐京辦事處的第一項任務就是向中央人民政府、各省市部門和民間團體提供有關香港特區(qū)的資料。在其工作職責中，特別要求“為身在內地的香港居民提供實務性協(xié)助”、“為身在內地的外國公民辦理香港入境簽證”。香港駐京辦事處不僅印制了《協(xié)助在內地的香港居民服務指南》，還明確了他們可以代表香港特區(qū)政府提供協(xié)助的范圍。在2001年，香港駐京辦事處還專門設立了暫支賬目，為那些在內地遺失金錢的香港居民返港提供資金協(xié)助。對香港居民和內地執(zhí)法機關之間發(fā)生的司法問題，香港駐京辦事處會在第一時間內轉告其在港親屬，并為其提供有關內地律師資料的服務。

對普通百姓來說，內地的駐京辦事處就少了這些溫馨。大河網法律頻道發(fā)表文章認為，“如今北京的外地人越來越多，問題也應接不暇，駐京辦事處應該在這個方面發(fā)揮作用，弱化其應酬、公關和接待職能，強化其為民服務的職能。不僅僅要為地方黨政官員服務，更應該為地方的百姓服務，如信訪、進京農民工的各種協(xié)調服務……”以恢復平民特色。

總之，處在十字路口的“駐京辦”，再也不能徘徊了！