寇鳳超

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的加快，世界各國(guó)的行政改革和公務(wù)員制度的改革浪潮峰起迭涌，傳統(tǒng)官僚科層制已經(jīng)不能適應(yīng)這個(gè)社會(huì)日新月異的變化和時(shí)代的飛速發(fā)展。特別是隨著我國(guó)加入WTO，公務(wù)員制度在很多方面顯示出不適應(yīng)性。無(wú)論是在公共管理還是在公共服務(wù)方面，不得不引入新的管理模式和方法；無(wú)論是在組織結(jié)構(gòu)上還是在管理上，都將受到新的理論的強(qiáng)烈影響。因而，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念、優(yōu)化體制、改進(jìn)操作就成為完善我國(guó)公務(wù)員制度的迫切任務(wù)。

一、制約我國(guó)公務(wù)員制度發(fā)展的因素

1. 傳統(tǒng)的政府行政理念

我國(guó)作為一個(gè)有著兩千多年封建歷史的國(guó)家，傳統(tǒng)的文化理念不可避免地在人們的思想中長(zhǎng)期存在，從而構(gòu)成了我國(guó)文化生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜多樣性。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性影響，政府管理無(wú)所不包的全能型管理還比較嚴(yán)重，服務(wù)意識(shí)淡薄。依然有很多公務(wù)員錯(cuò)誤地認(rèn)為，政府管理就是控制，就是審批，就是監(jiān)管和處罰。而在大多數(shù)人的思想觀念中仍然習(xí)慣以官職大小來(lái)作為衡量個(gè)人事業(yè)成功與否的標(biāo)準(zhǔn)；許多事情仍然習(xí)慣于套用行政級(jí)別進(jìn)行處理。這在無(wú)形中不僅沒(méi)有削弱“官本位”意識(shí)，反而還強(qiáng)化了整個(gè)社會(huì)的 “逐官”意識(shí)，從而造成“千軍萬(wàn)馬奔官來(lái)”的不良局面。由此也引發(fā)了一系列問(wèn)題，如“跑官要官”、“買官賣官”、“拉票賄選”等不正之風(fēng)，污染了社會(huì)風(fēng)氣?！案刹磕苌喜荒芟隆?這種現(xiàn)象也是新中國(guó)成立后長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。由于缺少干部能下的相關(guān)配套措施和社會(huì)環(huán)境，干部能上不能下的問(wèn)題始終沒(méi)有得到真正解決。

2 .傳統(tǒng)的政府行政方式

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)政府采取行政管理手段管理經(jīng)濟(jì)，雖然現(xiàn)在這種情況已經(jīng)有了很大的改觀，市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)逐漸發(fā)揮作用，政府開(kāi)始運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段管理經(jīng)濟(jì)。但是仍帶有濃厚的行政色彩，具體表現(xiàn)在：習(xí)慣于運(yùn)用行政手段管理經(jīng)濟(jì)，習(xí)慣于發(fā)紅頭文件、下指令來(lái)組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)、尤其是法律手段運(yùn)用還不夠；行政審批手段運(yùn)用太多、太濫，而且審批范圍廣、事項(xiàng)多、環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)，審批設(shè)置隨意性強(qiáng)、對(duì)審批監(jiān)督不力，存在著大量的行政許可和前置審批，嚴(yán)重地影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的職能作用未能得到有效發(fā)揮。

3. 傳統(tǒng)的體制因素

總體來(lái)看，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)型階段，新舊體制的碰撞日趨激烈，各種矛盾逐漸凸現(xiàn)。具體表現(xiàn)在以下：

a 法制不完善。就我國(guó)公務(wù)員管理而言，其法制上的不完善主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

法規(guī)不健全

盡管我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了包括《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》在內(nèi)的4O多個(gè)法規(guī)，基本囊括了公務(wù)員管理的方方面面，但這些規(guī)制還不能真正適應(yīng)我國(guó)公務(wù)員制度發(fā)展的需要，具體表現(xiàn)為：立法的位階不高，只是一些條例、規(guī)章，公務(wù)員管理缺乏法律的權(quán)威性；立法不夠全面，一些涉及到公務(wù)員管理核心層面的規(guī)章還沒(méi)有建立；立法不夠具體，操作性不強(qiáng)；尚缺少一些單項(xiàng)法規(guī)等。

“人治” 色彩濃

盡管我國(guó)在公務(wù)員立法方面已取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是有法不依的現(xiàn)象仍然存在，且在管理過(guò)程中表現(xiàn)出一定的人治色彩，人治的泛濫必然導(dǎo)致法治的缺失。

腐敗現(xiàn)象突出

長(zhǎng)期以來(lái)，政府工作公開(kāi)程度不高，透明度低，習(xí)慣于搞暗箱操作，為不正之風(fēng)的蔓延和腐敗行為的滋生提供了土壤，致使一些地方和部門(mén)腐敗現(xiàn)象屢禁不止，甚至有愈演愈烈之勢(shì)。公務(wù)員隊(duì)伍中出現(xiàn)了大量的腐敗分子，“吏治腐敗”成為整個(gè)社會(huì)腐敗問(wèn)題中令人矚目的焦點(diǎn)問(wèn)題。

b 監(jiān)督不得力

從我國(guó)監(jiān)督體制來(lái)看，主要?jiǎng)澐譃閮蓚€(gè)部分，即國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。在實(shí)際生活中，不論是國(guó)家監(jiān)督還是社會(huì)監(jiān)督都有缺位現(xiàn)象，而且監(jiān)督更多依賴于部門(mén)和機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我監(jiān)督，完全不符合權(quán)力制衡的基本原則。從本質(zhì)上看，主要還是因?yàn)闄?quán)力過(guò)于集中。在這種表層劃分、深層集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，如果只是自上而下層層設(shè)立監(jiān)督機(jī)關(guān)，實(shí)際上并不能真正發(fā)揮出監(jiān)督的有效作用。

二、加快我國(guó)公務(wù)員制度改革的思考

進(jìn)一步創(chuàng)新和完善公務(wù)員制度，是社會(huì)發(fā)展的必然要求，是加強(qiáng)我國(guó)政府法治建設(shè)的首要之路。黨的十六大和十六屆四中全會(huì)要求“健全公務(wù)員制度”。我認(rèn)為應(yīng)在以下幾方面加快我國(guó)公務(wù)員制度的改革。

1. 重塑政府行政理念

自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家先后開(kāi)始了“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，這個(gè)運(yùn)動(dòng)的實(shí)質(zhì)就是將市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)引入政府管理，樹(shù)立市場(chǎng)觀念和能力本位觀念，堅(jiān)持以消費(fèi)者為導(dǎo)向，堅(jiān)持以人為本。我國(guó)公務(wù)員制度的安排和實(shí)施應(yīng)注入新的理念以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。我們要樹(shù)立新的價(jià)值理念，建設(shè)服務(wù)型政府，公務(wù)員必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“權(quán)力導(dǎo)向型” 的行政理念，樹(shù)立以市場(chǎng)、顧客為導(dǎo)向的行政管理新理念。政府向公民提供服務(wù)已經(jīng)不再是觀念上的虛構(gòu)，而是實(shí)實(shí)在在的在市場(chǎng)契約下按“顧客主權(quán)”的規(guī)制行政。公務(wù)員要真正成為人民的“公仆”，而不是人民的“公婆”，更不能是“官老爺”。

2 .更新傳統(tǒng)的行政方式，依法行政

a 盡快完善公務(wù)員法律法規(guī)

根據(jù)我國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展現(xiàn)狀，制度不完善、體系不健全是當(dāng)前存在的主要矛盾。公務(wù)員制度作為一項(xiàng)重要的政治制度，其總法應(yīng)該有個(gè)基本法律地位，而我國(guó)的《暫行條例》只是一個(gè)過(guò)渡性的行政法規(guī)。公務(wù)員應(yīng)該有個(gè)嚴(yán)密完整的法律體系，如調(diào)任、回避、管理與監(jiān)督單項(xiàng)尚待出臺(tái)，單行條例操作如職位分類、考試制度、考核制度等有待規(guī)范?？梢?jiàn)，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，改革的方向和重點(diǎn)應(yīng)該是基本法律法規(guī)的建設(shè)，強(qiáng)化程序和其他規(guī)則的制約。因此，我國(guó)應(yīng)該抓好公務(wù)員法的配套完善，對(duì)現(xiàn)有的單項(xiàng)法規(guī)，要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行全面修改、補(bǔ)充和完善，使之不斷滿足變化發(fā)展著的客觀實(shí)際的需要。對(duì)制度設(shè)計(jì)尚不到位的地方，要抓緊研究、設(shè)計(jì)，如《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員范圍擴(kuò)大后公務(wù)員的準(zhǔn)確界定、組織人事部門(mén)各自的管理職責(zé)及其相互關(guān)系、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類的具體范圍、職務(wù)與職級(jí)的具體設(shè)計(jì)、參照管理，等等。

b 加強(qiáng)監(jiān)督體制建設(shè)

“一種權(quán)力一旦失去監(jiān)督與約束就必然走向腐敗與墮落”，這已成為公共管理領(lǐng)域一條公認(rèn)的鐵律。怎樣發(fā)揮監(jiān)督體制的作用，我國(guó)在這方面進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索，但監(jiān)督乏力的問(wèn)題不容忽視。從世界各國(guó)已有的監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是其享有廣泛的授權(quán)并具有獨(dú)立性，它只向最高權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，接受它們的領(lǐng)導(dǎo)，而不從屬于任何政府部門(mén)，其編制也不納入公務(wù)員系列。因此，有學(xué)者提出是否可以設(shè)立“全國(guó)監(jiān)督聯(lián)席機(jī)構(gòu)”，以中國(guó)共產(chǎn)黨為首，形成紀(jì)委、人大、政協(xié)和國(guó)家監(jiān)察部門(mén)四大監(jiān)督機(jī)構(gòu)的合力，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)行政監(jiān)督工作。對(duì)于解決公務(wù)員隊(duì)伍中出現(xiàn)的腐敗問(wèn)題，也有學(xué)者提出了“高薪養(yǎng)廉”的對(duì)策。事實(shí)上，只有權(quán)力相互之間有了制衡機(jī)制才能最終解決監(jiān)督體制的缺陷。目前最需要的是充分發(fā)揮現(xiàn)有各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，克服“虛監(jiān)”“弱監(jiān)”現(xiàn)象?？茖W(xué)、有效的監(jiān)督體制尚需繼續(xù)探索。

c 從“法制”、“人治”走向法治

法治是一種特定的治理國(guó)家的方式，其內(nèi)涵與法制是不同的。法制是指一國(guó)的法律制度，并非法治的同義詞。只有法律權(quán)威高于個(gè)人權(quán)威，才可稱之為法治。法治與人治根本對(duì)立，但是人治并不否認(rèn)法律在治理國(guó)家中的作用，而法治也不排斥治國(guó)方略中人的積極影響，二者的本質(zhì)區(qū)別表現(xiàn)在：當(dāng)法律與個(gè)人意志、利益發(fā)生沖突的時(shí)候，哪一方處于優(yōu)勢(shì)地位，個(gè)人凌駕于法律之上，則是人治；法律高于個(gè)人意志，則是法治。要改變我國(guó)目前存在的“有法制無(wú)法治”、權(quán)大于法、以言代法的現(xiàn)象，就要依法行政，確立公務(wù)員法及其相關(guān)配套法規(guī)的權(quán)威，真正做到法律和制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變 ；另一方面，要明確法治的導(dǎo)航作用，因?yàn)樗麡?biāo)明了我國(guó)政治體制改革的方向，同時(shí)也是公務(wù)員制度改革的目標(biāo)所在。

3 .完善公務(wù)員制度的運(yùn)行機(jī)制

我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍現(xiàn)在存在的主要問(wèn)題是：違法違紀(jì)現(xiàn)象有增多的趨勢(shì)；依法行政能力較弱；學(xué)歷層次較低。要以制度完善創(chuàng)新為動(dòng)力，從選、訓(xùn)、用、退等各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)完善公務(wù)員制度的運(yùn)行機(jī)制。

a 在“選”人方面，明確規(guī)定和嚴(yán)格審核報(bào)考人員的資格，不折不扣地實(shí)行“凡進(jìn)必考”， 以提高公務(wù)員的基礎(chǔ)素質(zhì)。堅(jiān)決杜絕“考不進(jìn)來(lái)調(diào)進(jìn)來(lái)”的現(xiàn)象，從源頭上防止一些素質(zhì)低劣的人混入黨政機(jī)關(guān)，把社會(huì)上的優(yōu)秀人才集聚到各級(jí)黨政機(jī)關(guān)中來(lái)。

b 在“訓(xùn)”人方面，加快建立和完善具有中國(guó)特色的公務(wù)員培訓(xùn)制度建設(shè)，充分發(fā)揮各級(jí)黨校、行政院校和經(jīng)公務(wù)員綜合管理部門(mén)認(rèn)可的其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的作用，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)各類公務(wù)員的全方位培訓(xùn)，加強(qiáng)行政能力建設(shè)，大力提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。堅(jiān)持培訓(xùn)與使用相結(jié)合，健全培訓(xùn)激勵(lì)約束機(jī)制。

c 在“用”人方面，盡快完善公務(wù)員任期制、競(jìng)爭(zhēng)上崗制、聘任制、考核、獎(jiǎng)懲制度、工資制度、晉升制度和領(lǐng)導(dǎo)成員的引咎辭職、責(zé)令辭職制度，建立用人失察、失誤的責(zé)任追究制度。真正堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則和任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t。這方面應(yīng)該成為公務(wù)員制度改革的重點(diǎn)。

d 在“退”人方面，應(yīng)注意解決好以下問(wèn)題：一是嚴(yán)格考核制度，為真正貫徹辭退制度掃清障礙。二是嚴(yán)肅公務(wù)員的紀(jì)律，對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)者，堅(jiān)決予以撤職直至開(kāi)除，決不姑息養(yǎng)奸。三是完善公務(wù)員待業(yè)保險(xiǎn)制度，合理解決被辭退人員的出路與待遇問(wèn)題。四是研究和明確公務(wù)員的退休年齡等退休條件，特別是高層公務(wù)員的退休問(wèn)題。

4 .加快電子政務(wù)建設(shè)

黨的十六屆三中全會(huì)明確提出：“發(fā)展電子政務(wù)，提高服務(wù)和管理水平。”今后要加快電子政務(wù)建設(shè)，盡快提高公務(wù)員的電子政務(wù)操作、應(yīng)用技能，積極探索提供信息、網(wǎng)上辦理、管理監(jiān)督三位一體的更加廉政、高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)新路子，應(yīng)該成為我國(guó)公務(wù)員制度改革的新著眼點(diǎn)。

作者單位：濰坊市委黨校行政管理教研室