黃　強(qiáng)　鄭　力

現(xiàn)行體制與改革開放前相比，不再是個(gè)人與國(guó)家渾然一體，不再把行政力量涉及到社會(huì)的每一角落。但結(jié)合現(xiàn)實(shí)，它仍是一種“后全能型政治”。具體而言，政府不再管理一切，但在國(guó)家與社會(huì)的力量對(duì)比中，國(guó)家處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。它通過(guò)法律、規(guī)則、文件、指示規(guī)范著民眾的生活，而且這些規(guī)范更多的時(shí)候，是由地方政府作為制定和實(shí)施的主體。在我們?nèi)粘Ｉ鐣?huì)生活中，我們更能感受到的是地方政府的力量，在與政府有關(guān)的決策中，我們更多的時(shí)候看到的是地方政府的身影。

后全能型政治的特點(diǎn)之一就是中央往往缺乏充分有效、暢通的渠道來(lái)了解地方的信息，加上地方政府對(duì)不利于自身利益的消息的封鎖，關(guān)于地方非常態(tài)的信息就很難為中央所知曉。

２０世紀(jì)８０年代初開始的分權(quán)改革是這一趨勢(shì)的最初根源。中央政府的初衷是激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性，必須承認(rèn)的是這項(xiàng)改革在當(dāng)時(shí)取得了預(yù)期的成效，但其負(fù)面影響卻隨著時(shí)間推移愈加顯現(xiàn)，使地方政府加劇了地方主義傾向。

首先，是體制的不成熟。民眾對(duì)中央政府的概念更多的是抽象的意識(shí)，而對(duì)地方政府的存在卻有著強(qiáng)烈的感知。

中央政府目前對(duì)地方控制的最主要方式就是人事制度，如干部任免、調(diào)動(dòng)、地方官員進(jìn)京任職、中央派官員到地方任職。在此基礎(chǔ)上，中央形成的對(duì)這一路徑的過(guò)度依賴正是中央處理與地方關(guān)系的困境，也是二者產(chǎn)生矛盾沖突的根源。單純依靠人事制度控制地方，其有效性非常值得懷疑。沒(méi)有地方的政策法規(guī)，要實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)全國(guó)的控制是不可能的。

中央政府通過(guò)任命地方官員貫徹中央的政策，實(shí)現(xiàn)中央的意志。但地方利益卻不因此有任何改變或消失。這就要求中央政府有著足夠的政治智慧和戰(zhàn)略思維，以全新的思路處理與地方的關(guān)系。

中國(guó)的改革具有很明顯的一個(gè)特點(diǎn)，就是先易后難。上世紀(jì)８０年代啟動(dòng)的改革開放，一直在巧妙地回避一系列棘手的問(wèn)題與矛盾。其結(jié)果是近３０年的改革開放雖然大大解放了生產(chǎn)力，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，同時(shí)也使諸多矛盾被表面的大好經(jīng)濟(jì)形勢(shì)所掩蓋。從體制改革的角度來(lái)看，高速增長(zhǎng)并沒(méi)有推動(dòng)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和變遷。在轉(zhuǎn)型時(shí)期被認(rèn)為是困難的改革項(xiàng)目，如國(guó)企改革、金融體制改革、地方本位主義，現(xiàn)在仍是高難度課題。越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，在高增長(zhǎng)情況下的改革不是越改越容易，而是越改越艱難?？v觀世界歷史，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的奇跡很少有超過(guò)３０年的，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)已持續(xù)了多年，這一狀態(tài)能持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間還是個(gè)未知數(shù)。因此，中央政府必須對(duì)制度的創(chuàng)新有一考量，使中國(guó)的改革走上良性發(fā)展的軌道。自從２０世紀(jì)８０年代的分權(quán)運(yùn)動(dòng)后，地方權(quán)力越來(lái)越大，而中央政府對(duì)地方政府的控制力有下降的跡象。如任其發(fā)展，后果值得領(lǐng)導(dǎo)層深思。

在中國(guó)，地方政府往往與“軟政權(quán)”相互結(jié)合，彼此強(qiáng)化。因此，首先，必須強(qiáng)化中央權(quán)威，在市場(chǎng)機(jī)制和契約性社會(huì)紐帶發(fā)育尚不成熟的歷史條件下，國(guó)家保持充分的權(quán)威合法性資源，并運(yùn)用這種資源來(lái)強(qiáng)化指令貫徹的機(jī)制，這是克服地方政府自利性的基本途徑。其次，深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，用市場(chǎng)的規(guī)范力量逐步取代原先單純由權(quán)威政治衍生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治調(diào)控功能。再次，培育公民社會(huì)，搭建一個(gè)有序的、廣泛的政治參與機(jī)制，阻止任何地方政府凌駕于國(guó)家、社會(huì)之上。

在后發(fā)外生型現(xiàn)代化國(guó)家，政治變革是制約其他領(lǐng)域現(xiàn)代化進(jìn)程的“瓶頸”因素，能否實(shí)現(xiàn)政治的轉(zhuǎn)型，關(guān)系到整個(gè)現(xiàn)代化目標(biāo)的達(dá)成。而政治現(xiàn)代化的首要條件，就是建立有效的中央集權(quán)。作為典型的后發(fā)外生型現(xiàn)代化國(guó)家，今天的中國(guó)又處于一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革中，變革中的很多矛盾都可以在政治領(lǐng)域找到根源之所在。其中，中央與地方政府之間的關(guān)系也是改革的難點(diǎn)所在。

政治發(fā)展就是政治系統(tǒng)失去穩(wěn)定再次獲得穩(wěn)定的進(jìn)程，維護(hù)和建立政治穩(wěn)定的根本秘訣就是適應(yīng)變化了的內(nèi)外環(huán)境，而如何達(dá)到這一目的并沒(méi)有固定的答案，更沒(méi)有唯一的答案。有人認(rèn)為，繼續(xù)改革意味著打破政治系統(tǒng)的穩(wěn)定，但筆者認(rèn)為，應(yīng)以動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的眼光看待這個(gè)問(wèn)題。動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)，是不斷打破現(xiàn)狀，用新的平衡代替舊的平衡。政治領(lǐng)域的改革可能會(huì)破壞現(xiàn)狀，但破壞現(xiàn)狀并不就意味著社會(huì)的不安定。相反，設(shè)計(jì)良好且條件成熟的改革更可能意味著新的平衡狀態(tài)的到來(lái)。