靖　捷

財政風(fēng)險，是指由于各種原因，導(dǎo)致財政收支發(fā)生總量失衡或結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)而對國民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行造成損害的可能性，簡言之就是由于各種原因?qū)е仑斦l(fā)生債務(wù)危機(jī)的可能性風(fēng)險的來源是多方面的，有直接顯性的財政風(fēng)險、或然顯性財政風(fēng)險和或然陷性財政風(fēng)險。

直接顯性財政風(fēng)險即中央政府對外債和內(nèi)債的償還、由預(yù)算法規(guī)定的支出等政府負(fù)債。從1998年8月首次發(fā)行10000億元長期國債開始，我國開始執(zhí)行以啟動內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為首要宗旨的積極財政政策。1999增發(fā)國債1100億元，2000年至2002年每年增發(fā)國債1500億元，2003年增發(fā)國債1400億元。截至2002年底，我國利用長期國債資金安排的國債項(xiàng)目投資總額已達(dá)6600億元，帶動投資3.2萬億，累計創(chuàng)造就業(yè)崗位750萬個，國債對GDP的貢獻(xiàn)率保持在2%左右。可以說，沒有積極財政政策的實(shí)施就沒有亞洲金融危機(jī)以來我國經(jīng)濟(jì)目前的增長局面。在推動經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展的同時，發(fā)債規(guī)模也是逐年打破歷史最高水平。在2003年，國債發(fā)行總額更是高達(dá)6283.4億元，打破了建國以來年國債發(fā)行記錄。

如果單從公認(rèn)指標(biāo)來看，國債負(fù)擔(dān)率即國債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重并不高。1998年末債務(wù)余額占GDP的比重約為10.3%，如果再加上半年用于補(bǔ)充國有獨(dú)資商業(yè)銀行資本金的2700億元特別國債，這一比重也不過13.6%左右。目前，財政部認(rèn)定的國債余額有2.3萬億，國債負(fù)擔(dān)率雖有所上升，但仍未達(dá)到20%，明顯低于大多數(shù)國家的同一比重。

在直接顯性財政風(fēng)險中，我國的主要問題是中央財政的債務(wù)依存度偏高，已達(dá)70%左右。這說明我國以“滿足社會公共需要”為主體格局的中央財政支出，其資金來源的70%要依賴發(fā)行國債，長此以往，恐怕難以為繼，其中潛在的風(fēng)險是不言而喻的。之所以在國債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重并不高的情況下出現(xiàn)如此之高的中央財政債務(wù)依存度，是因?yàn)槲覈辉试S地方政府舉債、政府財力比較分散以及相當(dāng)大量的預(yù)算外資金不在債務(wù)依存度指標(biāo)的分母中反映。而國際上有一個公認(rèn)的控制線（或安全線），即國家財政的債務(wù)依存度是15%~20%，中央財政的債務(wù)依存度是25%~30%左右。雖然由于有目前的財政管理體制因素存在，我們不能機(jī)械地看待這一指標(biāo)，但超出過多還是給我們提出了警示。

與此同時，財政赤字占GDP的比重也由1998年的1.27%上升到2002年的3%，相當(dāng)于1997年的4.32%，6年之間翻了兩番。其實(shí)，許多國家都會遇到財政赤字的周期性波動。從1981年到2000年的20年間，美國、日本、法國、德國、英國的赤字率最高曾達(dá)到6%、7.3%、6.0%、3.3%和7.7%，但從長期來看，他們的赤字率基本穩(wěn)定在2.5%左右，而且無論增長還是降低都有一個發(fā)展的過程。像我國這樣在短短6年間有如此巨大的增長，確實(shí)為未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下了一定的隱患。

令人擔(dān)憂的是，這些指標(biāo)還不能反映中央財政負(fù)擔(dān)的全部。財政部副部長李勇透露，加上隱性債務(wù)，中國目前債務(wù)比率已達(dá)到60%。從國外投資銀行到亞洲開發(fā)銀行等國際機(jī)構(gòu)，對于中國總體債務(wù)比率的估計從60%到140%不等。

政府債務(wù)除直接的顯性債務(wù)外，還包括隱性債務(wù)和或有債務(wù)，在中國，政府的隱性和或有債務(wù)主要包括：沒有登記的部門以及地方政府擔(dān)保的隱性外債和或有外債，國有金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)以及破產(chǎn)損失，社會保障欠賬，糧食掛賬和供銷社掛賬，地方財政的隱性赤字，各級政府的擔(dān)保、融資和拖欠等等。

在社會保障方面，我國政府主要的負(fù)擔(dān)由養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和最低生活保障幾部分構(gòu)成。養(yǎng)老保險歷史欠賬約在5萬億元到9萬億元之間。隨著我國步入老齡化國家的行列，養(yǎng)老保險基金收繳日益下降、支付日益擴(kuò)大，勢必形成養(yǎng)老保險基金收不抵支的狀況，這部分的壓力將越來越大。由于我國國有企業(yè)正處于改革的攻堅(jiān)階段，我國的整體社會保障將面臨從未有過的巨大壓力，這方面的風(fēng)險當(dāng)然要由財政負(fù)擔(dān)。

在隱性財政風(fēng)險當(dāng)中，金融業(yè)所占的比重最大，問題也最嚴(yán)重。僅以國有商業(yè)銀行為例：繼1998年2700億元特別國債直接補(bǔ)充四大國有商業(yè)銀行資本金后，1999年至2000年又先后將14000億元不良資產(chǎn)剝離給四大資產(chǎn)管理公司，2004年1月6日國務(wù)院又選擇中國銀行和中國建設(shè)銀行進(jìn)行股份制改選試點(diǎn)，動用450億美元的國家外匯儲備為其補(bǔ)充資本金。表面看，這些舉動表明政府支持國有銀行改革的堅(jiān)定立場，但另一方面，也明顯透露出政府對國有銀行加速改革成為更加獨(dú)立自主的商業(yè)銀行的強(qiáng)烈愿望。然而截至2003年9月30日，除了實(shí)行債轉(zhuǎn)股的4596億元和累計已處置的不良資產(chǎn)4154.68億元，也就是說資產(chǎn)管理公司手中還有5300億元左右的不良資產(chǎn)需要處置。但由于產(chǎn)生不良資產(chǎn)的機(jī)制沒有改變，幾年來，又新生了大量不良資產(chǎn)。目前，四大國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比率是24.13%，絕對額高達(dá)1.91萬億。除了一小部分屬于“損失”類需要直接運(yùn)用呆帳準(zhǔn)備金進(jìn)行核銷外，在四大銀行和四家資產(chǎn)管理公司手中共有大約20000多億元的不良貸款需要處置。如果再加上非信貸資產(chǎn)流失、撥備不足以及未來資本金補(bǔ)足等，缺口巨大。然而2006年金融業(yè)全面開放的態(tài)勢又逼迫著政府必須拿出相應(yīng)的解決辦法。

除此以外，地方政府建設(shè)貸款、未納入預(yù)算的國務(wù)院有關(guān)部委以中國政府的名義從世界銀行、亞洲開發(fā)銀行以及外國政府借入的政府主權(quán)外債、扭虧乏力的國有企業(yè)虧空以及由于糧食相對過剩而形成的倉儲保管、利息支出和價差虧損掛帳等資金缺口，都屬于我國政府的隱性債務(wù)。

防范和化解財政風(fēng)險，應(yīng)該是今后我國政府的主要任務(wù)之一。在這個時候，繼續(xù)實(shí)施積極的財政政策是主動防范和化解財政風(fēng)險的政策。因?yàn)樵谶\(yùn)動中出現(xiàn)的問題在運(yùn)動中解決起來可能給社會結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的鎮(zhèn)痛要小些。從表面看：2003我國的經(jīng)濟(jì)增長速度達(dá)到9.1%，已經(jīng)走出了經(jīng)濟(jì)低谷。但6年的積極財政政策增發(fā)的國債主要投向的國債項(xiàng)目有相當(dāng)一部分還未完工。一下子停發(fā)國債，將會導(dǎo)致這些工程成為爛尾工程，前功盡棄。這就要求今后的積極財政政策不能馬上停下來，但在力度和結(jié)構(gòu)上都要有所調(diào)。在力度下降、減少增發(fā)國債額的同時，在投向上也要變過去的投向重點(diǎn)基本建設(shè)項(xiàng)目為今后的更多地關(guān)注公共服務(wù)領(lǐng)域，彌補(bǔ)歷史欠賬，比如基礎(chǔ)教育投入、公共衛(wèi)生建設(shè)、社會保障制度改革、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。