范亞峰

8月23日，全國人大和地方各級人大選舉法修正案草案被提請十屆全國人大常委會第十一次會議審議。其中最引人注目的修改，是擬規(guī)定在直接選舉時可通過預(yù)選的方式，確定正式代表候選人，以防止“暗箱操作”。新華社評論說，本次修改將成為我們不斷完善選舉制度的重要一步

此次全國人大修改選舉法，引入預(yù)選、鼓勵競選，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

1979年選舉法中對直接選舉中確定正式代表候選人規(guī)定了預(yù)選的方式。1986年修改選舉法時取消了預(yù)選的規(guī)定。1995年再次修改選舉法時，又恢復(fù)了間接選舉的預(yù)選規(guī)定，明確規(guī)定預(yù)選后仍必須實(shí)行差額選舉。但對直接選舉，考慮到投票的困難，則沒有恢復(fù)預(yù)選。

關(guān)于縣鄉(xiāng)兩級人大代表的直接選舉，1995年選舉法規(guī)定：“由選民直接選舉的人民代表大會代表候選人，由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團(tuán)體提名推薦。選舉委員會匯總后，在選舉日的十五日以前公布，并由各該選區(qū)的選民小組反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定正式代表候選人名單，并在選舉日的五日以前公布?！?/p>

但在實(shí)踐中，選舉法的這一規(guī)定幾乎不具備可操作性，例如什么是“充分醞釀、討論、協(xié)商”，醞釀討論協(xié)商的方式怎樣確定，“較多數(shù)”選民如何定義，其意見如何表達(dá)等等都沒有明確的規(guī)定，而人大也沒有作出進(jìn)一步的法律解釋。

在選舉實(shí)踐中，只是由選區(qū)的選民小組反復(fù)醞釀討論協(xié)商來確定正式代表候選人，這一過程成為人民代表民主選舉中不民主、不透明，從而易發(fā)生黑箱操作的一個階段?！胺磸?fù)醞釀”做得好的標(biāo)準(zhǔn)，是“三上三下”，但醞釀的次數(shù)多次反復(fù)，并不表明這樣醞釀出來的正式候選人名單符合較多數(shù)選民的意見，因?yàn)闆]有像選票那樣的客觀標(biāo)準(zhǔn)，所以很難讓選民信服。

相較之下，預(yù)選制度的優(yōu)點(diǎn)是體現(xiàn)了程序化、透明度、競爭性、公正性。預(yù)選一般采取集中投票、公開計(jì)票、當(dāng)場公布投票結(jié)果的方式。引入預(yù)選和鼓勵選舉人宣傳的意義在于：把確定性選舉轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮赃x舉。

修改選舉法這一基本的選舉規(guī)范，將影響到選舉制度的操作和程序。

選舉法的修改，應(yīng)改進(jìn)立法技藝，注重選舉規(guī)范的統(tǒng)一和選舉程序的可操作性問題，所以應(yīng)對于提起預(yù)選的條件、預(yù)選的過程、預(yù)選的計(jì)票規(guī)則等宜予以詳細(xì)、具體的規(guī)定，避免出現(xiàn)如以前選舉法中的“較多數(shù)選民”、“反復(fù)醞釀”等含義模糊的概念。

而在23日提出的修正案草案中，把預(yù)選的具體程序，交由各省、自治區(qū)、直轄市在實(shí)施選舉法的具體辦法中規(guī)定，未必是恰當(dāng)?shù)淖龇?，有可能引起新的關(guān)于選舉制度的規(guī)范、程序和操作的混亂——此前的選舉辦法曾經(jīng)被一些地區(qū)扭曲為先預(yù)選、后等額選舉的不恰當(dāng)運(yùn)作，那么此次選舉法修改之后，在沒有違憲審查機(jī)制的制度環(huán)境下，我們怎樣保障地方具體辦法的規(guī)定合乎選舉法修改的精神呢？

總的說來，此次人大修法表現(xiàn)了官方對于民間的善意，是對于民間制度創(chuàng)新的接納和肯定，體現(xiàn)了中國憲政建設(shè)進(jìn)程中自下而上與自上而下兩種路徑的良性互動，由此形成了新的規(guī)范反思機(jī)制。這表明人大已經(jīng)不滿意于過去二十多年的立法理性為中心的立法模式，而開始轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌兼顧立法理性、司法理性和民意訴求等要素的程序理性的立法模式，力求緩和立法的顯規(guī)則與社會生活的潛規(guī)則之間的沖突，在中國社會的生活中逐漸生成中國人的法律，演化出中國法治秩序的模式。

人大此次修改選舉法對于選舉實(shí)踐問題的重視，表明人大與民意的真實(shí)聯(lián)結(jié)在逐漸增強(qiáng)。

雖然如此，我們也看到，此次人大的修法表現(xiàn)出十分謹(jǐn)慎，這體現(xiàn)在：全國人大沒有把進(jìn)一步擴(kuò)大直接選舉、改進(jìn)選區(qū)劃分方式方法、進(jìn)一步縮小農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例等建議列入議程。

而事實(shí)上，通過基層選舉的適當(dāng)擴(kuò)大，鼓勵民眾有序參與公共生活，有助于體現(xiàn)選舉制度的普遍、平等、直接、秘密、自由原則，培育中國民眾的民主意識。