喻希來

２００４年４月１４日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，聽取監(jiān)察部關(guān)于中石油川東鉆探公司井噴特大事故、北京市密云縣“２·５”特大傷亡事故和吉林省吉林市中百商廈“２·１５”特大火災(zāi)事故調(diào)查情況的匯報(bào)，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人作出處理決定。此后，中國石油天然氣集團(tuán)公司黨組書記馬富才；密云縣委副書記、縣長張文；吉林市委副書記、市長剛占標(biāo)，紛紛引咎辭職。除了上述官員，還有其他官員受到連帶的追究和處分，例如北京市委常委、政法委書記吉林被免除職務(wù)，左遷北京市副市長。由此，新聞媒體掀起一波討論和贊揚(yáng)“問責(zé)制”的高潮。

為了避免混淆概念、張冠李戴，我們首先要區(qū)分行政問責(zé)制和民主問責(zé)制。前者古已有之，是按照行政管理系統(tǒng)，上級(jí)追究下級(jí)官員在重大問題上的行政責(zé)任的制度。后者是現(xiàn)代民主憲政所特有的官員（包括最高層官員乃至整個(gè)政府）問責(zé)制度，它既包括行政問責(zé)制，還包括一系列其他的問責(zé)制。厲行行政問責(zé)制，是整頓吏治、刷新行政的重要舉措，值得稱贊，而實(shí)行民主問責(zé)制，才是人們久已期待的政治改革的根本性措施。在中國的帝制歷史上，行政問責(zé)制包括皇帝問責(zé)、御史問責(zé)、吏部問責(zé)等不同的渠道。從理論上說，大一統(tǒng)的帝制是極端專制獨(dú)裁的制度，皇帝擁有無所不能和為所欲為的權(quán)力；但在事實(shí)上，皇帝并不一定有興趣或有能力來行使這一權(quán)力，正如民主制度下的選民不一定會(huì)行使自己的選舉權(quán)一樣，一些老牌民主國家的投票率只有半數(shù)左右。多數(shù)皇帝是懶皇帝和笨皇帝，是被人操縱的傀儡皇帝，很少了解和追究官員的行政責(zé)任，只有象朱元璋、雍正這樣的皇帝，才會(huì)干綱獨(dú)斷，頻頻追查和懲辦有過失的大小官員。御史是直屬于皇帝的監(jiān)察官員，御史臺(tái)是與一般行政部門分立的一個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)。在戲曲中人們常常看到御史出巡時(shí)威風(fēng)八面的場面，實(shí)際上御史的品級(jí)通常低于地方大員，他們的權(quán)力來自于“通天”（其物化象征常常是所謂的“尚方寶劍”）。孫中山倡導(dǎo)“五權(quán)憲法”，是對(duì)古代御史制度的一種肯定和繼承。吏部是負(fù)責(zé)選任官員的部門，它對(duì)官員的問責(zé)是行政問責(zé)的主要渠道。吏部主持對(duì)官員的“大考”（對(duì)現(xiàn)任官員的定期考核，非指對(duì)準(zhǔn)官員的考試錄用），不論是否敷衍了事，終歸要在表揚(yáng)和提拔一些人的同時(shí)，批評(píng)和懲處一批不稱職的官員。

在總體性社會(huì)時(shí)期，毛澤東把第一種行政問責(zé)制發(fā)揮到了極致，他在“三反”運(yùn)動(dòng)和“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中，一個(gè)省一個(gè)省地分配“打老虎”指標(biāo)和“大煉鋼鐵”指標(biāo)，指示譚政、周恩來等每天打電話給地方上落實(shí)，搞得地方長官惶惶不可終日，擔(dān)心隨時(shí)會(huì)被問責(zé)免職。由于他倡導(dǎo)“書記掛帥”下的“群眾運(yùn)動(dòng)”，不喜歡官僚系統(tǒng)，上述第二種和第三種行政問責(zé)制在他領(lǐng)導(dǎo)時(shí)期都萎縮了。然而實(shí)踐證明，沒有民主和自由，好皇帝和清官有可能比昏帝貪官帶來更大的人間災(zāi)難，到“文革”結(jié)束時(shí)，人們對(duì)毛式官員問責(zé)制普遍喪失了熱情。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于干部老化、最高權(quán)力不集中（總書記不兼任軍委主席、建立顧問委員會(huì)）和地方權(quán)力的擴(kuò)張，對(duì)各級(jí)官員（尤其是“一把手”）的行政問責(zé)制幾乎處于癱瘓的狀態(tài)。除非是在重大政治問題上（要求地方表態(tài)與中央保持一致），除非是暴露了重大的貪污犯罪行為，省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人基本上處于沒有監(jiān)督與問責(zé)的狀態(tài)，處于歷史上空前的隨心所欲之境。中共十六大以來，出現(xiàn)了行政問責(zé)制全面復(fù)興的勢(shì)頭。國家領(lǐng)導(dǎo)人親自主持追究重要官員的行政責(zé)任，表現(xiàn)出對(duì)古代親民勤政傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚(yáng)。不久前，中央紀(jì)委監(jiān)察部決定，對(duì)其派駐中央國家機(jī)關(guān)的紀(jì)檢組、監(jiān)察局實(shí)行統(tǒng)一管理。盡管派駐干部的工資福利還由所在部門出，但派駐干部的選拔、管理權(quán)將直接由中央紀(jì)委監(jiān)察部掌握，派駐紀(jì)檢組長人選由中央紀(jì)委商中組部提名、考察，由中央紀(jì)委呈報(bào)中央任免，使派駐紀(jì)檢組、監(jiān)察局作為“監(jiān)督者”的身份更加清晰、單純。而且，已經(jīng)開始醞釀各級(jí)地方紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)干部“垂直管理”的體制改革。這說明御史問責(zé)制的傳統(tǒng)正在卷土重來。由中組部制定并經(jīng)中央政治局批準(zhǔn)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例熓孕校牎貳ⅰ豆開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《地方黨委全委會(huì)對(duì)下一級(jí)黨政正職擬任人選和推薦人選表決辦法》等新近出臺(tái)，則是恢復(fù)吏部問責(zé)制度的嘗試。然而，要從根本上扭轉(zhuǎn)貪賄橫行、行政紊亂、干部既擅權(quán)又不作為的狀況，僅靠行政問責(zé)制是不夠的，還需要全面啟動(dòng)民主問責(zé)制。民主問責(zé)制具有多方面的內(nèi)容，包括選民問責(zé)、民意代表問責(zé)、司法問責(zé)、輿論問責(zé)、良心問責(zé)等，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)在這方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

選民問責(zé)是民主體制下對(duì)政務(wù)官員的“大考”。選民是考官，各級(jí)政務(wù)官是被考核和問責(zé)的對(duì)象，如果由被考者自己擬定標(biāo)準(zhǔn)答案，就失去了“大考”的意義。這就要求民主選舉必須是直接選舉（多級(jí)間接選舉最終產(chǎn)生的全國人大代表半數(shù)以上是官員，由他們來選舉國家領(lǐng)導(dǎo)人就成了“官選官”而不是“民選官”）、平等選舉（按照現(xiàn)行制度，城里人一票等于農(nóng)民四票，軍人一票等于平民五百票）、競爭性選舉（不論民意代表還是政務(wù)官員，一律實(shí)行差額選舉，包括各級(jí)“一把手”和中央政府的成員）。民意代表在各級(jí)代議機(jī)構(gòu)中問責(zé)是對(duì)政務(wù)官員的“中考”。這包括質(zhì)詢、調(diào)查、不信任投票、彈劾、罷免等一系列的手段。民意代表要有時(shí)間、場合和能力來行使這些權(quán)力，必須是全職、有薪、有適當(dāng)辦公條件和專業(yè)助手的政治家，而不是兼職、無薪、每年只開十來天會(huì)的行政官員和勞動(dòng)模范。司法問責(zé)是對(duì)政務(wù)官和文官（公務(wù)員）的“特考”。這里主要不是指對(duì)他們個(gè)人行為的問責(zé)（包括對(duì)行政不作為的審理），而是對(duì)他們公務(wù)行為的問責(zé)。也就是說，應(yīng)當(dāng)賦予司法系統(tǒng)進(jìn)行違憲審查的權(quán)力，并加強(qiáng)行政訴訟的力度。輿論問責(zé)是對(duì)各級(jí)官員的日?！靶】肌薄，F(xiàn)在，我們一方面把中小學(xué)生成天置于考試壓力下，訓(xùn)練成應(yīng)付考試的機(jī)器；一方面又把官員當(dāng)成幼兒園里的孩子般小心呵護(hù)，堅(jiān)持表揚(yáng)為主、批評(píng)為輔的新聞報(bào)道準(zhǔn)則，這完全是一種倒置。從政本來就是一種最富挑戰(zhàn)性的職業(yè)，受到輿論的特別關(guān)注，在批評(píng)性報(bào)道方面不能享有與一般民眾同等的隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)，正是這種挑戰(zhàn)的一部分。如果忍受不了新聞媒體隔三差五地放在火上“燒烤”，就干脆不要步入政壇。既然當(dāng)了官，就不能只想得到鮮花與掌聲，還要隨時(shí)準(zhǔn)備迎面而來的臭雞蛋，稍有不慎，就會(huì)身敗名裂。

良心問責(zé)是官員們的“自考”。２００４年４月中共中央批準(zhǔn)實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》涉及到不同類型的辭職，如“因公辭職”、“自愿辭職”、“引咎辭職”、“責(zé)令辭職”等。顯然，本文開頭所述官員的“引咎辭職”，都屬于“責(zé)令辭職”，而不是“自愿辭職”。而在許多發(fā)達(dá)國家，已經(jīng)形成了政務(wù)官自愿引咎辭職的慣例或者說政治文化。一個(gè)政務(wù)官犯了錯(cuò)誤，雖然還達(dá)不到罷免或彈劾的程度，但已經(jīng)給政府和執(zhí)政黨帶來了不利影響，自己主動(dòng)辭職，就可以給同僚減少一些麻煩。中國官員現(xiàn)在還很少有自愿引咎辭職的現(xiàn)象，不是說他們的良心不如人，而是中國的“官本位”太厲害了，官民待遇的差別太大了，辭職的官員也比較難于找到合適的新職業(yè)。

行政問責(zé)則應(yīng)進(jìn)一步走上法制化的軌道。重慶市政府常務(wù)會(huì)議最近審議通過了《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》，從７月１日起施行，可視為在這方面的一種初步嘗試。該辦法規(guī)定，市政府所屬各部門行政首長不履行或不正確履行職責(zé)，涉及１８種情形者將被追究責(zé)任，問責(zé)對(duì)象直指市政府所屬各部門“一把手”及主持工作的副職官員。今后將被追究責(zé)任的１８種情形包括∶市政府部門行政首長出現(xiàn)了因效能低下，無正當(dāng)理由未完成工作任務(wù)，執(zhí)行不力致使政令不暢或影響市政府整體工作部署的；責(zé)任意識(shí)淡薄，在重大災(zāi)害時(shí)刻拖延懈怠、瞞報(bào)、虛報(bào)、遲報(bào)數(shù)據(jù)，致使公共利益或管理相對(duì)人合法權(quán)益遭受損失或造成不良社會(huì)影響的；盲目決策，造成嚴(yán)重不良政治影響或重大經(jīng)濟(jì)損失的；不依法行政或治政不嚴(yán)、監(jiān)督不力造成嚴(yán)重不良政治影響或其他嚴(yán)重后果的；在商務(wù)活動(dòng)中損害政府形象或造成重大經(jīng)濟(jì)損失的；等等。市長根據(jù)公民、法人和其他組織向市政府提出的附有相關(guān)證據(jù)材料的舉報(bào)、控告，新聞媒體曝光材料，人大代表、政協(xié)委員的問責(zé)建議和工作考核結(jié)果等情況決定啟動(dòng)問責(zé)程序。啟動(dòng)問責(zé)程序后，市長或市長委托的副市長將責(zé)成市政府有關(guān)部門的行政首長當(dāng)面匯報(bào)情況，對(duì)確有被問責(zé)情形的，市長可直接決定將情況提交市政府常務(wù)會(huì)議討論，研究追究責(zé)任的方式。需進(jìn)一步核實(shí)的，可責(zé)成監(jiān)察局調(diào)查核實(shí)。追究責(zé)任的具體方式有７種∶取消當(dāng)年評(píng)優(yōu)、評(píng)先資格；誡勉；通報(bào)批評(píng)；責(zé)令在市政府常務(wù)會(huì)議上作出書面檢查；通過市級(jí)主要新聞媒體向社會(huì)公開道歉；停職反??；勸其辭職。