夏開良

三峽工程建設(shè)成敗的關(guān)鍵在移民，難點(diǎn)在移民，做好移民工作的核心在加強(qiáng)移民資金的監(jiān)管。管好用好移民資金，不僅關(guān)系到三峽移民搬遷安置的順利進(jìn)行，關(guān)系到三峽庫區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，而且關(guān)系到黨和政府的形象。黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志歷來十分重視移民資金監(jiān)管工作，一再強(qiáng)調(diào)指出：“三峽工程資金和移民資金是全國人民支持的，來之不易，每個錢都要用在工程建設(shè)上，用在移民重建家園上，絕不能層層挪用或侵吞”?！案骷壖o(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門要加強(qiáng)對資金使用的監(jiān)督，狠狠打擊浪費(fèi)和腐敗行為，對那些揮霍浪費(fèi)、貪污挪用移民資金、以權(quán)謀私、失職瀆職的人員，要依法處理，絕不姑息遷就?！敝醒腩I(lǐng)導(dǎo)同志的一系列指示，為移民資金監(jiān)管工作明確廠任務(wù)，指明了方向。三峽：正程移民資金的管理使用，涉及湖北省和重慶市20個區(qū)縣的277個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級既是農(nóng)村移民資金使用的末端，也是移民資金管理的關(guān)鍵部位。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金的監(jiān)管，確保移民資金安全運(yùn)行、合理有效使用，對于實(shí)現(xiàn)移民“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”的目標(biāo)具有十分重要的意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金監(jiān)管工作的有效做法

三峽工：程建設(shè)十一年多來，通過大規(guī)模移民搬遷安置和大額度、多環(huán)節(jié)移民資金管理使用工作的實(shí)踐，使我們逐漸加深了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金監(jiān)管工作特點(diǎn)和規(guī)律的認(rèn)識，在實(shí)踐中探索出了一系列成功有效的做法，歸納起來，主要有以下幾方面：

(一)建立健全三個機(jī)制。一是強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制。在移民工作初期，由于部分領(lǐng)導(dǎo)思想認(rèn)識不到位，各項制度不健全。監(jiān)督工作滯后，一些地方曾出現(xiàn)移民資金管理混亂的狀況，擠占挪用、貪污侵吞移民資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。通過總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，自二期移民以來，三峽庫區(qū)普遍建立了移民資金管理責(zé)任制，明確黨政“—把手”為第—責(zé)任人，對移民資金管理工作負(fù)全責(zé)。每年簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，嚴(yán)格實(shí)行“三個不準(zhǔn)”：不準(zhǔn)將移民資金用于與移民安置規(guī)劃無關(guān)的非移民項目；不準(zhǔn)隨意調(diào)整移民項目；不準(zhǔn)挪用移民項目資金作為行政開支。通過推行這項根本性措施，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)明確了責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)了對移民資金管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是健全監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)移民資金管理，核心是加強(qiáng)監(jiān)督，保證移民資金管理的各項政策法規(guī)真正貫徹落實(shí)到基層，落實(shí)到移民資金使用的各個環(huán)節(jié)，做到有法必依，行章必循。自二期移民以來，三峽庫區(qū)陸續(xù)建立起由紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，移民、審計、檢察、銀行等部門參加的移民資金監(jiān)督網(wǎng)，采取定期召開聯(lián)席辦公會議，進(jìn)行信息資料交換，開展聯(lián)合檢查、聯(lián)合辦案等方式，共同擔(dān)負(fù)移民資金監(jiān)管工作。各區(qū)縣監(jiān)督網(wǎng)，突出工作重點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金的監(jiān)管，定期開展“拉網(wǎng)式”檢查，以制衡和規(guī)范管理行為，及時發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題。三是健全激勵機(jī)制。在三峽工程一期移民和二期移民任務(wù)結(jié)束時，三峽建委分別于1997年和2003年，召開了移民資金管理工作經(jīng)驗交流暨表彰會議，認(rèn)真總結(jié)移民資金管理工作的成績和經(jīng)驗，對工作成績突出的單位進(jìn)行了表彰，每次表彰都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的代表。其中，1997年表彰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其經(jīng)驗是：奉節(jié)縣安坪鄉(xiāng)，實(shí)行民主理財，堅持依靠移民管好移民資金；秭歸縣沙鎮(zhèn)溪鎮(zhèn)，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗精神，厲行節(jié)約，精打細(xì)算，充分發(fā)揮移民資金使用效益。2003年表彰的是秭歸縣歸州鎮(zhèn)和奉節(jié)縣永樂鎮(zhèn)，他們共同的經(jīng)驗是，領(lǐng)導(dǎo)重視，認(rèn)識到位，制度健全，監(jiān)管有力，資金使用效益好，移民滿意度高。通過推廣這些各具特色的典型經(jīng)驗，在三峽庫區(qū)形成一種激勵機(jī)制，使大家學(xué)有榜樣，趕有目標(biāo)，不斷提高資金管理水平。

(二)建立健全三項制度。管好用好移民資金，要靠制度來保證。多年來，我們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金監(jiān)管中大力推行三項行之有效的制度：一是實(shí)行“村賬鄉(xiāng)管”。即三峽庫區(qū)村級移民資金的會計核算工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民站直接負(fù)責(zé)管理。具體做法是，分村建賬，分戶建卡，集中建檔，統(tǒng)一管理；村里管建設(shè)、管搬遷安置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管資金、管項目審批。實(shí)行村賬鄉(xiāng)管后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民站設(shè)立聯(lián)村會計，專門負(fù)責(zé)村級移民資金的核算與管理。各移民村只設(shè)立移民資金出納員，承擔(dān)移民資金的兌付及管理并負(fù)責(zé)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民站報賬。隨著“村賬鄉(xiāng)管”制度的推行，村級移民資金的撥付使用實(shí)行鄉(xiāng)、村兩級把關(guān)，有效地規(guī)范了村級移民資金的管理。二是實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委派制”。即由縣移民局向鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民站委派會計人員。受委派的會計人員，嚴(yán)格按照《三峽工程庫區(qū)移民資金會計制度》和移民資金管理的有關(guān)規(guī)定，履行被委派鄉(xiāng)鎮(zhèn)的會計職責(zé)，在業(yè)務(wù)上受被委派鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民站的領(lǐng)導(dǎo)，同時接受縣移民局計財股指導(dǎo)。委派會計上崗后，通過會計核算，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金管理，監(jiān)督移民資金使用情況。推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委派制，充分發(fā)揮了會汁的監(jiān)督職能，提高了會計信息的質(zhì)量，有利于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的移民資金實(shí)行全過程監(jiān)督，減少了資金的擠占挪用，有效地促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金管理的規(guī)范化。三是推行財務(wù)公開制度。制發(fā)移民“明白卡”，實(shí)行移民資金補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償金額和辦事程序“五公開”，自覺接受移民群眾監(jiān)督。隨著這三項制度的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金管理逐漸步人規(guī)范化軌道。

(三)充分使用三個手段。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金監(jiān)管的根本任務(wù)，是檢查督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于移民資金管理使用的各項方針政策法規(guī)，使移民工作特別是資金管理使用真正符合黨的政策要求，使偏離和違背政策的做法及時得到糾正。為此，三峽建委監(jiān)察局積極協(xié)調(diào)三峽庫區(qū)各專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，發(fā)揮自身職能優(yōu)勢，充分使用好三個手段：一是定期審計。自]995年以來，國家審計部門連續(xù)9年對移民資金進(jìn)行年度審計，對移民資金投入是否真實(shí)、管理是否有效、使用是否得當(dāng)、效益是否良好，較為全面地提供了客觀公正的審計意見，并針對存在問題，及時作出審計決定，提出整改工作的建議，為監(jiān)管工作提供了重要依據(jù)。二是開展聯(lián)合檢查。各區(qū)縣監(jiān)督網(wǎng)，每年都要抽調(diào)專門力量，組成若干個檢查組，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金管理情況進(jìn)行“四查四看”：查資金計劃，看是否嚴(yán)格按計劃管理；查資金撥付，看是否按項目和工程進(jìn)度撥付，是否通過建行審查預(yù)決算；查資金流向，看資金使用與賬目記載是否相符；查資金使用效果，看工程質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)、工程建設(shè)是否經(jīng)濟(jì)合理。發(fā)現(xiàn)問題，及時督促，落實(shí)整改。三是嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法案件。自1993年至2003年，湖北、重慶兩省市執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)共查處鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金管理領(lǐng)域違法犯罪案件160件，挽回經(jīng)濟(jì)損失?50多萬元。通過查處案件，嚴(yán)厲打擊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金管理領(lǐng)域的職務(wù)犯罪和違紀(jì)違法活動，有效維護(hù)了移民資金管理法規(guī)的嚴(yán)肅性，挽回了國家和人民財產(chǎn)的損失，教育了各級干部，贏得了廣大移民群眾對黨和政府的信任。同時，持續(xù)保持的高壓態(tài)勢，形成了強(qiáng)有力的震懾效果，據(jù)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)計，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金案件的發(fā)案數(shù)，已從l993年的26件，減少到2003年的5件，湖北庫區(qū)已連續(xù)兩年為零發(fā)案。

(四)始終突出三個重點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金使用地域分散，點(diǎn)多面廣，監(jiān)管工作頭緒繁雜，各地堅持突出重點(diǎn)，狠抓監(jiān)管措施落實(shí)。一是加強(qiáng)農(nóng)村移民資金的管理。主要是生產(chǎn)安置費(fèi)、基礎(chǔ)沒施費(fèi)、村組副業(yè)補(bǔ)貼和庫周道路交通建設(shè)費(fèi)等集體掌握使用的部分，對三峽水利專項資金，也視同移民資金，加強(qiáng)管理。二是加強(qiáng)移民工程項目管理。嚴(yán)格實(shí)行“四制”，即項目法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制。凡投資在30萬元以上的移民工程，必須實(shí)行招投標(biāo)管理。二是加強(qiáng)搬遷工礦企業(yè)兼并、收購、關(guān)破等環(huán)節(jié)的監(jiān)管。做到“五個嚴(yán)防”：嚴(yán)防決策過程中國有資產(chǎn)的損失和浪費(fèi)；嚴(yán)防產(chǎn)權(quán)交易中的違規(guī)違紀(jì)行為；嚴(yán)防在資產(chǎn)處置過程中“暗箱操作”，中飽私囊；嚴(yán)防假破產(chǎn)、真逃債行為；嚴(yán)防低評國有資產(chǎn)和移民資金流失。

上述措施，有力地促進(jìn)和規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金的管理。目前，三峽庫區(qū)各移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)對移民資金管理工作，認(rèn)識越來越明確，領(lǐng)導(dǎo)越來越重視，制度越來越完善，管理越來越規(guī)范，監(jiān)督越來越嚴(yán)格，先進(jìn)典型越來越多，違規(guī)違紀(jì)比例越來越少，發(fā)案率越來越低。經(jīng)移民稽察認(rèn)定，移民任務(wù)完成比例與移民投資完成比例基本匹配；審計查出違規(guī)違紀(jì)比例逐年下降。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金監(jiān)管工作面臨的形勢和任務(wù)

目前．三峽三期工程建設(shè)已全面展開，移民工作進(jìn)入了一手抓搬遷安置，一手抓后期扶持和穩(wěn)定致富的新階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民任務(wù)仍然十分艱巨。在新的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金監(jiān)管工作面臨新的形勢和任務(wù)：一是移民工作剩余任務(wù)還相當(dāng)繁重。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有部分農(nóng)村移民尚未搬遷安置，已搬遷安置的農(nóng)村移民中，尚有—部分安置質(zhì)量不高。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)在繼續(xù)做好移民搬遷安置的同時，大力抓好移民后期扶持，充分利用本地的資源優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，千方百計擴(kuò)大移民就業(yè)，不斷提高移民收入和生活水平。二是資金監(jiān)管工作量增大。在三期移民中，既有尚未搬遷移民的補(bǔ)償投資，又有移民后期扶持資金，還有三峽工程發(fā)電后的稅收分成等，資金監(jiān)管領(lǐng)域拓寬。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金管理還存在一些不容忽視的問題和薄弱環(huán)節(jié)。有的疏于管理，擠占挪用移民資金的現(xiàn)象在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然存在；有的移民工程項目招投標(biāo)不規(guī)范，規(guī)避招投標(biāo)的現(xiàn)象依然存在；有的執(zhí)行移民政策不夠嚴(yán)格，對移民資格審查把關(guān)不嚴(yán)；有的財務(wù)管理和會計基礎(chǔ)管理薄弱。特別需要指出的是，有的干部看到二期工程完了，以為剩下的移民任務(wù)不多了，對新形勢下新的困難估計不足，不同程度地出現(xiàn)了麻痹、松懈、厭戰(zhàn)情緒，對移民資金管理工作重視不夠。上述問題應(yīng)引起高度重視，必須在今后的工作中切實(shí)加以改進(jìn)。

三、繼續(xù)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金監(jiān)管工作的思路

當(dāng)前和今后一個時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金監(jiān)管工作的總體思路是：堅持以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，圍繞移民“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”的目標(biāo)，深入貫徹中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于加強(qiáng)移民資金管理的一系列重要指示和各項政策法規(guī)，繼續(xù)堅持移民任務(wù)和移民資金"雙包干”原則，全面推進(jìn)依法行政，落實(shí)責(zé)任，健全制度，突出重點(diǎn)，強(qiáng)化監(jiān)督，懲防結(jié)合，標(biāo)本兼治，確保移民資金安全運(yùn)行、合理有效使用，為移民工作圓滿完成提供保證，促進(jìn)三峽工程建設(shè)的順利進(jìn)行。按照這個總體思路，重點(diǎn)要抓好以下幾個方面工作：

(一)繼續(xù)貫徹落實(shí)移民資金管理責(zé)任制。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金管理工作，領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府務(wù)必從實(shí)踐“三個代表”重要思想的高度，從堅持立黨為公、執(zhí)政為民的高度，從促進(jìn)庫區(qū)發(fā)展、維護(hù)庫區(qū)社會穩(wěn)定的高度，充分認(rèn)識做好移民資金監(jiān)管工作的極端重要性，切實(shí)把這項工作列入重要：工作日程抓緊抓好。要認(rèn)真落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金管理責(zé)任制，切實(shí)加強(qiáng)對移民資金監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行“三個不準(zhǔn)”。要時刻牢記“兩個務(wù)必”，牢記“行百里者半九十”的古訓(xùn)，克服厭戰(zhàn)、麻痹和驕傲自滿情緒，始終保持積極進(jìn)取的精神，一以貫之地做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金管理工作。

(二)繼續(xù)貫徹落實(shí)移民資金管理的各項政策法規(guī)。黨和國家的移民政策，是廣大移民群眾根本利益的集中體現(xiàn)。執(zhí)行好移民政策，才能代表好移民利益；貫徹好移民政策，才能做好移民工作；落實(shí)好移民政策，才能管好用好移民資金。十多年來，三峽建委圍繞加強(qiáng)移民資金管理工作，先后制定了46個規(guī)范性文件，就移民資金的計劃、撥付、使用、管理、監(jiān)督等各個方面作了明確規(guī)定，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)一以貫之地貫徹落實(shí)。要繼續(xù)堅持各項行之有效的制度，健全完善“村賬鄉(xiāng)管”和“會計委派制度”，明確委派會計的職責(zé)、權(quán)限，充分發(fā)揮委派會計人員的監(jiān)督作用，保證委派會計人員能夠按照有關(guān)規(guī)定，正確履行職責(zé)，不斷改善和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)會計管理。

(三)繼續(xù)健全移民資金監(jiān)管機(jī)制。要充分利用審計、聯(lián)合檢查等手段，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金管理的監(jiān)督檢查，防止各種違紀(jì)違法問題的發(fā)生。重點(diǎn)抓好以下環(huán)節(jié)：一是強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督和制約，重大資金的安排和使用，必須在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府集體研究作出決定，防止出現(xiàn)少數(shù)人說了算或個人說了算。要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，繼續(xù)推進(jìn)移民補(bǔ)償資金“五公開”制度，方便移民辦事，便于移民知情，有利于移民行使監(jiān)督權(quán)。二是強(qiáng)化對移民項目的監(jiān)督，嚴(yán)格實(shí)行項目法人負(fù)責(zé)制，每個項目都要有法人代表；嚴(yán)格實(shí)行招投標(biāo)制度，堅決杜絕“人情標(biāo)”、“照顧標(biāo)”；嚴(yán)格把好移民工程預(yù)決算的審查關(guān)和竣工驗收關(guān)。三是強(qiáng)化對搬遷企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的監(jiān)督，跟蹤監(jiān)督企業(yè)兼并、收購、關(guān)破等三個環(huán)節(jié)的行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要增強(qiáng)監(jiān)督意識，積極配合監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作，虛心接受監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定。對拒不履行監(jiān)督?jīng)Q定的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的法紀(jì)責(zé)任。

(四)繼續(xù)加大案件查處力度。各級執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)要切實(shí)發(fā)揮職能作用，嚴(yán)肅查辦移民資金管理領(lǐng)域的案件，嚴(yán)懲腐敗分子。明確辦案重點(diǎn)：堅決查處農(nóng)村移民土地開發(fā)中的虛報冒領(lǐng)、貪污、受賄案件；移民工程招投標(biāo)中的行賄受賄案件；土地批租、移民土地出讓金和耕地占用稅管理中的貪污、受賄和濫用職權(quán)、徇私舞弊案件；破產(chǎn)關(guān)閉企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中貪污、挪用、侵吞移民資金的案件；移民后期扶持及發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)費(fèi)管理中的貪污、挪用案件。要重視從移民稽察、審計和各種檢查及群眾來信來訪中發(fā)現(xiàn)案件線索。對涉及移民資金問題舉報，應(yīng)優(yōu)先受理，需要立案查處的，要及時組織力量一查到底。在查辦案件的同時，認(rèn)真進(jìn)行案件分析，剖析案件發(fā)生的原因，有針對性地建章立制，加強(qiáng)管理，堵塞漏洞。

(五)關(guān)口前移，繼續(xù)抓好預(yù)防。所謂關(guān)口前移，就是要把工作做在前頭，把問題解決在萌芽狀態(tài)，使違紀(jì)違法案件不能發(fā)生，資金損失未能形成。這一方面講，是對黨、對人民負(fù)責(zé)，另一方面講，也是愛護(hù)、保護(hù)干部。抓預(yù)防、抓源頭，關(guān)鍵是要不斷加強(qiáng)法紀(jì)教育，增強(qiáng)干部的宗旨意識和法制觀念，切實(shí)做到照章辦事，依法行政。要加強(qiáng)培訓(xùn)工作，不斷提高移民干部和財會人員的業(yè)務(wù)能力和管理水平。要重視抓基層、打基礎(chǔ)的工作，加強(qiáng)村級組織建設(shè)，充分發(fā)揮村黨支書記和村民委員會主任的作用，帶領(lǐng)移民群眾重建家園，安穩(wěn)致富，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過培育特色產(chǎn)業(yè)基地、特色農(nóng)業(yè)示范戶等形式，做給移民看，領(lǐng)著移民干，帶動移民致富。