中國農(nóng)村的基層民主經(jīng)過15年艱難的發(fā)展歷程，取得了很大的成果。但是由于既沒有適合于民主的傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)，也沒有足夠的懂選舉和自治的政府行政人員，中國農(nóng)村基層民主的發(fā)展遇到了很大的問題。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是嚴(yán)重的違法選舉大量存在，而且不能及時(shí)得到糾正；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村自治事務(wù)的肆無忌憚的干預(yù)，尤其是隨意大面積地撤換經(jīng)農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)成員。這種做法嚴(yán)重破壞了國家有關(guān)村民自治的法律。

之所以出現(xiàn)這些問題，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的關(guān)系沒有解決好。按照《組織法》的規(guī)定，實(shí)行村民自治之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村要由“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系變?yōu)椤爸笇?dǎo)”關(guān)系，但是具體什么是“指導(dǎo)”關(guān)系，沒有明文規(guī)定?！邦I(lǐng)導(dǎo)”和“指導(dǎo)”的區(qū)別在法律上不清楚，概念很模糊，而目前我國又沒有相關(guān)的處理“鄉(xiāng)村關(guān)系”的法律文件，因此如何處理鄉(xiāng)村關(guān)系就要取決于地方干部的認(rèn)識水平。而對于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，傳統(tǒng)的指揮命令的辦法是最容易的，這就造成了村民自治和傳統(tǒng)的政府統(tǒng)一控制的管理模式之間的不一致。

這是舊的政府體制和新的社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的沖突，表明目前適應(yīng)村民自治和民主的制度建設(shè)及法律規(guī)范遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要進(jìn)行大量的改革和建設(shè)。

1.當(dāng)務(wù)之急是要從法律上制定一個(gè)“鄉(xiāng)村關(guān)系法”，以法律條文來具體規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間的關(guān)系，從而保證村民的真正自治。這個(gè)法律要一條一條地具體劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間在財(cái)務(wù)和事務(wù)上的權(quán)力和責(zé)任。村級的財(cái)務(wù)和村級的人事權(quán)要明確劃歸農(nóng)民自治管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得向農(nóng)民進(jìn)行任何在國家法律規(guī)定以外的攤派和征收。

這些要明確地以法律和法規(guī)的名義固定下來，任何人都不得違反。如果在全國進(jìn)行立法條件還不具備，可以考慮在某些已經(jīng)具備了條件的省先行試驗(yàn)。

2.為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級事務(wù)的“指導(dǎo)”，可以考慮由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向各個(gè)村派出聯(lián)絡(luò)員或助理，實(shí)際幫助村委會(huì)進(jìn)行文書處理、法律協(xié)助，處理經(jīng)濟(jì)事宜，建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)系等，但這些人不得干預(yù)村的內(nèi)部事務(wù)。像目前這樣的空洞和模糊的“指導(dǎo)”，只能使鄉(xiāng)村關(guān)系繼續(xù)產(chǎn)生大問題。

3.鑒于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村一級選舉干預(yù)較多，應(yīng)該考慮在選舉中避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干預(yù)。比較好的辦法是在縣或縣以上政府成立常設(shè)的選舉委員會(huì)，根據(jù)國家的規(guī)定制定適合本地的選舉辦法，并主持當(dāng)?shù)氐倪x舉（包括村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、縣級人大代表的選舉）和各種補(bǔ)選、罷免工作。這樣可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)對選舉的直接操縱。在選舉的時(shí)候由選舉委員會(huì)向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出經(jīng)過培訓(xùn)的選務(wù)人員，和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的選舉委員會(huì)，監(jiān)督選舉的進(jìn)行。選舉委員會(huì)在沒有選舉、補(bǔ)選和罷免的情況下，可以做調(diào)查研究和培訓(xùn)干部的工作。常設(shè)的選舉委員會(huì)也可以幫助地方逐漸培養(yǎng)起一批懂得選舉和了解地方選舉情況的干部。

進(jìn)行這種改革要避免產(chǎn)生一種誤解，即用政府的委員會(huì)來主持選舉就是干預(yù)村民的自治事務(wù)。其實(shí)世界各國的地方選舉都是由中央或地方政府主持的，這樣有利于制定一個(gè)統(tǒng)一的選舉辦法，使選舉更加公平而且避免鄉(xiāng)、村的人為操縱。

4.在目前的“海選”提名中，候選人是由選民的提名票的多少來決定的。許多地方不管候選人本人意愿如何，只要選民的提名票多就選其為候選人。在潛江和其它地方，不少這樣的人由于是被動(dòng)當(dāng)選，工作積極性不是很高，工作也不很努力，以致于被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤換。而這些人在被撤換以后也不去據(jù)理力爭，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以隨意撤換村委會(huì)成員的現(xiàn)實(shí)。這種提名制度需要改革，應(yīng)該采用以自我報(bào)名加預(yù)選為主要的提名辦法。

5. 有些村委會(huì)成員由于本人辭職、生病、刑事問題而自動(dòng)或被動(dòng)離職，對此要規(guī)定一個(gè)比較規(guī)范的新成員補(bǔ)選條件和程序，同時(shí)也要設(shè)定規(guī)范的村委會(huì)成員的罷免程序。

6.逐步在地方建立一個(gè)由人大代表、新聞媒體、專家學(xué)者以及農(nóng)民及各界群眾代表組成的對于村民自治和選舉的觀察監(jiān)督體制，加強(qiáng)社會(huì)對政府實(shí)行村民自治的監(jiān)督力度。

在過去一長段時(shí)間內(nèi)，因?yàn)槭菑牧汩_始，有關(guān)決策者和執(zhí)行者在推行農(nóng)村基層民主時(shí)主要強(qiáng)調(diào)選舉和民主的普遍性，而有意無意地忽略了選舉和自治的質(zhì)量。從中國基層民主發(fā)展的戰(zhàn)略角度著眼，這也許是正確的選擇。但在基層民主已經(jīng)走過了15年的今天，進(jìn)行持續(xù)的制度改革，完善法律體系，提高民主的質(zhì)量，應(yīng)是最重要的事情。