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經(jīng)濟社會發(fā)展的行政區(qū)劃限制分析

2000-06-14 01:37石宗仁
戰(zhàn)略與管理 2000年6期
關(guān)鍵詞:酉水聚居區(qū)張家界市

石宗仁

我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃,具有濃厚的歷史積淀。既有供我們借鑒的經(jīng)驗,亦有需要今人進行改革與調(diào)整的課題與難題。正如民政部區(qū)劃地名司司長靳爾剛指出:“我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃是在傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下形成的,在區(qū)劃層級設(shè)置,市領(lǐng)導(dǎo)縣體制等方面存在著一些問題。”[1]著名的行政區(qū)劃學(xué)家劉君德教授,通過對南方一些省區(qū)的實地調(diào)查后也認為:“如果行政區(qū)、經(jīng)濟區(qū)與自然區(qū)三者吻合或基本吻合,則有利于實行這類行政——經(jīng)濟——自然區(qū)域進行科學(xué)合理的區(qū)域規(guī)劃,使區(qū)內(nèi)的人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟、社會得以協(xié)調(diào)發(fā)展,從而達到區(qū)域內(nèi)可持發(fā)展的目標。反之,行政區(qū)與自然——經(jīng)濟區(qū)不相一致,則不利于按行政區(qū)進行科學(xué)合理的區(qū)域規(guī)劃,難以使行政區(qū)人口、資料、環(huán)境與社會、經(jīng)濟的發(fā)展相協(xié)調(diào),區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的目標也難以實現(xiàn)。很明顯,前者的行政區(qū)劃是比較理想的,這種行政區(qū)劃格局可能成為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的積極因素,可以充分發(fā)揮行政區(qū)政府的作用,積極推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。而后一種情況,由于行政轄區(qū)各種利益的分割,行政區(qū)劃這一看不見的墻有可能對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生一種阻滯效應(yīng)。一般來說,這種行政區(qū)劃是不盡合理的、需要進行適當調(diào)整的行政區(qū)劃。筆者曾在長江三角洲及皖南山區(qū)、湘西山區(qū)、閩西北地區(qū)、海南省、廣西壯族自治區(qū)等進行大量調(diào)查,發(fā)現(xiàn)許多的現(xiàn)行行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治等產(chǎn)生了剛性約束,對區(qū)域整體可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴重的影響?!盵2]

事實上,湘西山區(qū)(指湖南西部山區(qū)),從山川走勢、地理區(qū)位、民族分布、人文環(huán)境和歷史區(qū)劃的隸屬,均分為兩大塊:即湘西州酉水河(指花垣河至酉水,下同)一線以北的保靖、永順、龍山三縣和張家界市(地級市),屬于“湘西北——鄂西南——渝東南”廩君巴——土家族分布區(qū)與巴土文化區(qū)的一部分;酉水河一線以南苗族聚居的花垣、古丈、吉首、鳳凰、瀘溪五縣市,屬于五溪(酉水、武水、辰水、巫水、沅水)盤瓠蠻聚居區(qū)和盤瓠文化區(qū)的一部分。歷史上,對上述兩個民族地塊大多是采取分治的。

一、湘西州酉水北土家族聚居區(qū)與酉水南苗族聚居區(qū)的地理區(qū)位、自然狀況與人文特點

1.酉水北土家族聚居區(qū)的地理區(qū)位與特點:

湘西州酉水以北的保靖、永順、龍山三縣(以下簡稱北三縣)和張家界市的永定、武陵源、桑植、慈利共七縣區(qū),是一片山水相連的土家族聚居區(qū),今分屬兩個不同的政區(qū)所轄。這一土家族聚居區(qū),位于酉水以北至澧水上游,又被稱為湘西北地區(qū)。其地理區(qū)位與自然狀況,屬于南至酉水北岸,北至清江流域,東至澧水上游,西至烏江下游東岸的“酉(水)——澧(水)——清(江)——烏(江)”四條河間隆起地帶的一部分?!坝稀ⅰ濉獮酢遍g的隆起地帶,可稱其為峽南(三峽以南)“巴土山區(qū)”,其境由崇山峻嶺、深谷、平壩相間組成,自然資源尤以旅游資源與水利資源最為富足。湘西州北部土家族聚居的保靖、永順、龍山三縣,正位于“酉——澧——清——烏”隆起地帶的峽南“巴土山區(qū)”的南部。

湘西州北三縣的總面積為8880平方公里,人口約130萬。其中永順縣面積為3810平方公里,龍山縣為3312平方公里,保靖為1758平方公里。這三個縣的土家族,奉行崇虎尚虎的虎圖騰崇拜,還崇拜祖先與土司王。廣大土家民眾,普遍使用漢語文進行族內(nèi)外交際,這一特點表明,土家族的發(fā)展水平,與滿族、回族同一類型,即為操用漢語文的少數(shù)民族,其經(jīng)濟、教育發(fā)展水平較高。

2.酉水南苗族聚居區(qū)的地理區(qū)位與民族特點:

湘西州酉水以南的苗族聚居區(qū),位于湘黔邊區(qū),有五個苗族聚居的縣市(以下行文簡稱“南五縣”),其境的酉水、武水與懷化市的辰水、沅水及懷化市與邵陽市交邊地的巫水,歷史記載稱為五溪蠻地、五溪盤瓠蠻地、五溪地區(qū)等。這五個苗族聚居縣市,處在五溪盤瓠蠻地的正北部,屬于云貴高原向洞庭湖平原和湘中盆地延伸的地帶。這個地區(qū),歷史上開發(fā)較晚。明代,在今花垣、鳳凰、吉首、松桃四縣市交邊地吉衛(wèi)鎮(zhèn),設(shè)立崇山衛(wèi),在吉首設(shè)立千戶所。清代,在這一地區(qū)設(shè)立了鳳凰、乾州(吉首)、永綏(花垣)、古丈坪(古丈)四個苗廳,與瀘溪縣同被稱為五廳縣苗地。民國改廳設(shè)縣。

湘西州南部五個苗族聚居縣市人口約110萬,面積分別為1109、1297、1058、1757、1628平方公里(總計6849平方公里),花垣、古丈、吉首三縣市的面積只相當于龍山縣,小于永順縣,一個永順縣的面積等于三個半花垣縣的面積。

這五個苗族聚居縣市最突出的特點,是處于一片西與貴州松桃苗地、東部及南部同懷化市苗區(qū)相邊的苗族聚居區(qū)(史稱盤瓠蠻地)中,苗語文化生態(tài)保存完整。各縣城以外的絕大部分苗族人,日常生活交際,普遍從幼使用苗語,在縣城使用雙語(苗語與漢語)。由于這一片苗族聚居區(qū)處于“語不同文”的人文環(huán)境,廣大苗族幼兒、少年、青年在接受學(xué)前、小學(xué)、中學(xué)教育時,普遍遇到語言障礙,并由此產(chǎn)生思維障礙與心理障礙,因而苗族學(xué)生要待學(xué)會漢語以后,才能用漢語文進行思維,這就造成苗族青少年兒童智力發(fā)展緩慢,漢語漢文教育滯后。如1978年至1990年,從小使用漢語的永順縣(土家族聚居縣),平均每年考取大中專的學(xué)生約有500多名,而從小只會苗語不會漢語的花垣縣,平均每年考取大中專的學(xué)生,只有50人左右。這種由不同起點的漢語文化教育水平所造成的巨大差距,絕不可能因為同時照顧20至30分就能縮小或填平;事實正相反,差距正越來越大。該區(qū)漢語文化教育的滯后,導(dǎo)致苗族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的緩慢,與酉水以北土家族聚居區(qū)的差距越來越大。這一由歷史造成的經(jīng)濟文化教育發(fā)展的差距,需要引起足夠的重視并分別采取相應(yīng)的因地制宜的措施,讓發(fā)展較快的土家族地區(qū)能更快地發(fā)展,讓滯后的苗族地區(qū)亦能以較快的速度跟上,進而消除事實上的不平等,促進各民族的共同繁榮。

二、湘西州轄地歷史區(qū)劃的隸屬及民族區(qū)域自治過程與現(xiàn)狀

1.湘西州酉水北土家族聚居縣與酉水南苗族聚居縣市的歷史區(qū)劃隸屬:

湘西州酉水以北三縣,古為溪州轄地;清雍正五年,置永順府,轄永順、保靖、龍山、桑植等縣地[3];民國時期,上述縣與大庸縣,屬湖南省第八行政區(qū)所轄[4];1949年解放至1952年7月,上述縣地仍為永順專署所轄。

湘西州酉水以南的南五縣,古時絕大部分為辰州轄地。清代設(shè)立鳳凰、乾州、永綏、古丈坪四個苗廳(古丈坪為散廳,最后設(shè)立)。先設(shè)立的前三廳與瀘溪、辰溪、沅陵、溆浦四縣,同為辰州轄地(治沅陵)[5];民國時,永綏(花垣)、乾城(吉首)、鳳凰、瀘溪、辰溪、麻陽(含懷化市北部、東北部)、沅陵、溆浦等縣,同隸屬湖南第九行政區(qū)(治沅陵)[6],1949年解放至1952年7月,為沅陵專署所轄。自從1952年8月起,才把南五縣和保靖劃為湘西苗族自治區(qū)轄地(州級,下同),永順、龍山、大庸、桑植四縣為代管地[7]。

從以上情況可以看出,清代、民國、1949年解放至1952年7月,歷代中央政府對湘西州酉水以北的保靖、永順、龍山、大庸、桑植等土家族聚居縣地,與酉水以南的南五縣苗族聚居縣地,大多是采取區(qū)別對待、分區(qū)管理與分類疏導(dǎo)的。

2.區(qū)域自治過程:

1952年8月,根據(jù)黨的民族區(qū)域自治政策,酉水以南的五個苗族聚居縣和酉水北的保靖縣建立了湘西苗族自治區(qū),并受省府委托,代管保靖以北的永順、龍山、大庸、桑植四縣,使湘西州的轄縣與代管縣共有10縣。在湘西州,人們通常把酉水以北的五個土家族聚居縣稱為北五縣,酉水以南的五個苗族聚居縣稱為南五縣。

酉水北的保靖縣,當時之所以劃屬湘西苗族自治區(qū)的轄地,不叫代管地,是因為該縣東南部一隅之南沿為呂洞山苗區(qū),與苗族聚居的花垣、吉首、古丈三縣苗地相連成片。也就是說,歷史上把這一小片苗族山區(qū),劃為保靖縣的轄地,使保靖縣成為有苗族分布的縣份,所以把保靖縣劃為湘西苗族自治區(qū)的轄縣。時至1957年,經(jīng)過民族識別,土家族被確認為祖國民族大家庭中的一員。土家族區(qū)域自治問題,又擺上民族工作的議事日程,土家族“單治”或是“合治”問題,一時成了議論的話題。這一問題,正如向達、潘光旦教授曾在1957年3月24日的《人民日報》上發(fā)表文章所指出的:“與湘西苗族自治州分立,成為單獨的‘土家自治區(qū)域,理由是兩個民族各有各的特點”。“在湖南成立‘土家自治區(qū)域,與早已成立的湘西苗族自治州的分合關(guān)系,是必須鄭重考慮的。我們認為,分也許比合更為適當。我們研究這一地區(qū)的歷史,發(fā)現(xiàn)苗與‘土之間是有過長期隔閡的,而這隔閡也是中原統(tǒng)治者一手造成的?!睍r過四十年之后,湖北省民委機關(guān)刊物《民族大家庭》1997年第6期,又全文刊登這篇論文與一些相關(guān)文章。這表明,當時湘西自治州代管地與轄地之間、酉水以北土家族聚居區(qū)與酉水以南苗族聚居區(qū)之間,存在需要研討的行政區(qū)劃問題;而且“北土”“南苗”合治區(qū)劃,一開始就存在區(qū)劃調(diào)整的“內(nèi)隱”,這個“內(nèi)隱”,被當時的政治大氣候所掩蓋,而居于次要地位。這個“內(nèi)隱”,就是酉水以北的土家族聚居區(qū)與酉水以南的苗族聚居區(qū)之間,缺少地域、人文環(huán)境共同體的認同與民族認同,而且尚有由歷史造成的“苗土長期隔閡”的歷史慣性作用,使“北土”“南苗”合治區(qū)劃,缺少親合力與向心力,因而在中國改革開放向縱深發(fā)展時又提了出來,這應(yīng)得到有關(guān)部門的重視和研究。

3.現(xiàn)時狀況:

(1)湘西州酉水以北三個土家族聚居縣的區(qū)位現(xiàn)狀。

湘西州酉水以北五個土家族聚居縣中的大庸、桑植二縣,于1988年底從湘西州析出,與常德市析出的慈利縣,建立了地級行政區(qū)張家界市,下轄桑植、慈利、永定、武陵源二縣二區(qū),四縣區(qū)面積9563平方公里,人口約140多萬。張家界市建立以后,以加速發(fā)展旅游業(yè),帶動各行業(yè)的發(fā)展?,F(xiàn)今該市無論基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展速度、農(nóng)副土特產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)營和科教興市等方面,均走在湘西州苗族地區(qū)的前面。事實說明,通過區(qū)劃調(diào)整,建立張家界市的舉措是正確的。但這一區(qū)劃調(diào)整的力度不夠,即當時沒有把同屬于酉水以北土家族聚居的北三縣,一起劃屬張家界市,留下了“尾巴”。像張家界這樣特大型國際級旅游資源的開發(fā),本應(yīng)帶動一大片地區(qū)即湘西北土家族地區(qū),但現(xiàn)在只能帶動兩三個縣而已,尚未充分利用張家界市的幅射吸納功能,來帶動整個湘西北貧困地區(qū)的開發(fā)。迄今“湘西北”土家族聚居區(qū)仍一分為二,一部分屬張家界市,一部分屬湘西州,使與張家界鄰近的北三縣的行政區(qū)與自然、經(jīng)濟區(qū)不相一致的問題依然突顯。由于酉水以北三個土家族聚居縣,與其相連一片的土家族聚居的張家界市,具有不可忽略的地域、人文環(huán)境共同體和土家民族共同體民族認同的親合力與向心力,此種親合力與向心力,在國家政策的指導(dǎo)下,容易形成社會合力,推動整個湘西北土家族聚居區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。一般地,地域、人文環(huán)境共同體與民族聚居性,是民族型政區(qū)與區(qū)劃調(diào)整不可忽略的重要因素。而湘西州酉水以北三個土家族聚居縣與酉水以南的五個苗族聚居區(qū)之間,則缺少如上所述的親合力與向心力。

自從張家界建立了地級市以來,尤其是張家界(永定區(qū))——猛峒河(永順)——酉水鳳灘水庫(保靖)旅游線路的開辟,湘西州酉水以北的保靖、永順、龍山三縣,與張家界市之間的經(jīng)濟、人員交往更為頻繁,兩地土家族廣大民眾往來更為密切,湘西州酉水以北三縣(保靖、永順、龍山),天然地處在張家界市這個新興的地級市增長極的輻射與吸納圈內(nèi)。由于張家界市旅游業(yè)的大發(fā),帶動各行業(yè)的突飛猛進,流動人口劇增,湘西州酉水三縣農(nóng)牧漁副土特產(chǎn)品組成的民間物流、人流的流向,大多就近流向張家界市。如從龍山縣出差去位于湘西州南部的州府吉首市,要從早晨蒙蒙亮起床上車,到晚上吉首街通亮?xí)r才到達,當?shù)厝朔Q“兩頭黑”,且要經(jīng)過兩處公路天險。顯然,湘西州向北的邊際管理半徑過長,管理成本偏高。龍山、永順等縣城去張家界首府永定區(qū),那就近便得多。

(2)湘西州酉水以南苗族聚居縣市的區(qū)位現(xiàn)狀。

湘西州酉水以南的五個苗族聚居縣市,其東部和南部與懷化市(地級市)苗族聚居區(qū)相連,西部與貴州松桃苗族自治縣比鄰,僅北部以酉水南源花垣河至酉水河一線,與土族聚居地保靖縣為界。東部和南部同懷化市相連的這一苗族聚居區(qū),有九個火車站與懷化市及外界相交通。七十年代末至八十年代初,由于枝柳鐵路的營運和上述五縣市境內(nèi)國道、省道的疏直與加寬,湘西州南五縣市組成的苗族聚居區(qū)與懷化市的交往亦更為頻繁。由于懷化市是地級市,又位于湘黔、枝柳鐵路相交的中樞點上,常住人口與流動人口多,物價高于州府吉首及上述諸縣城,所以,湘西州南部五縣市這一苗族聚居區(qū)的農(nóng)副、漁牧、果雜、禽蛋各類土特產(chǎn)品組成的民間物流、人流,大多就近流向懷化市。上述五縣市苗區(qū)與懷化市苗區(qū)相連成一片,之間無高山深谷阻隔,相反有鐵道、國道、省道相交往。正因民間交往密切,兩地區(qū)(五縣市苗區(qū)與懷化市)地域、人文環(huán)境共同體與民族共同體的認同感得到了加強,這種地域、人文與民族認同形成的親合力和向心力,在政策的引導(dǎo)下,容易形成區(qū)域社會合力,促進當?shù)亟?jīng)濟社會的快速發(fā)展。

誠然,湘西自治州自建州以來,取得了許多的成就。但也應(yīng)該冷靜地看到,湘西州酉水以北土家族聚居區(qū)與酉水以南苗族聚居區(qū)之間,缺少如上所述的新合力與向心力,加上歷史造成的民族隔閡殘余的存在和兩地之間經(jīng)濟教育發(fā)展差距的拉大,以及兩個民族聚居區(qū)歷史區(qū)劃隸屬的慣性作用,也存在不容忽視的“內(nèi)耗”。

從上所述的清代、民國、1949年解放至1952年7月以前,湘西州酉水以北五個土家族聚居縣與酉水以南五個苗族聚居縣,基本上分屬于不同的州府和專署所轄,我們可以看出,歷代中央政府,對這兩塊區(qū)位不同的民族聚居區(qū)(湘西北土家族地區(qū)、湘西苗族地區(qū))的行政區(qū)劃隸屬不同。對兩個不同地區(qū)、不同的民族人文環(huán)境,采取分區(qū)管理與分類疏導(dǎo),既是出自于不同的地塊,亦是出自于不同民族的文化差異所致。這一情況,可為這一地區(qū)的區(qū)劃調(diào)整提供歷史的縱向思考。

三、湘西州行政區(qū)劃與二十一世紀的可持續(xù)發(fā)展的再思考

1.湘西州域幅員配置的自然弱勢:

湘西州域是由湘西苗族聚居區(qū)五個縣市和湘西北土家族聚居的三縣組成。全州八個縣市,地處湘西山地和湘西北大山區(qū),從古至今,都是貧困縣。雖然,每年國家都投入相當數(shù)量的扶貧資金,但至今仍然難于改變?nèi)氩环蟪龅睦Ь?,連工資都難以按時發(fā)放。人們對此種情況,歸結(jié)于州域的幅員配置的自然弱勢。事實證明,把八個貧困縣市劃成一個地州,對其經(jīng)濟發(fā)展,不僅帶來了重重困難,還由此滋生一種對國家“等、靠、要”的依賴思想。對此種行政區(qū)劃的得失,是值得研究與改革的。

2.州府吉首市發(fā)展空間的不足,制約了吉首市向中等城市的發(fā)展

吉首市總面積為1058平方公里,城鄉(xiāng)總?cè)丝?0萬人[8]。該市是八十年代初由縣改市的,其地理位置,位于湘西州南部五個苗族聚居縣市的幾何中心,與酉水以北的三個土家族聚居縣縣城相距甚遠。吉首市區(qū)擁擠在一個啞鈴形的高山深谷里,四周全是崇山峻嶺。1952年8月以來,吉首市作為州府城市已經(jīng)48年了,因其自然條件的限制,中央、省和外地的大中型企業(yè)進不來,外地的小企業(yè)亦很少,這使作為州府的吉首市的發(fā)展,受到了客觀環(huán)境的制約。至今市區(qū)人口僅約十余萬人。位于臨近其南的懷化市,自1975年黔陽地區(qū)從安江遷至懷化改稱懷化地區(qū)以來的25年,完成了由小縣城發(fā)展成為地區(qū)首府所在地的縣級市,再于1998年升為地級市的轉(zhuǎn)變,城區(qū)人口約20余萬,完成了市管縣體制的確立。其自然環(huán)境與交通通迅條件,擁有發(fā)展成株洲市式的中等城市的前景。而位于湘西北的張家界市,自1988年建市以來,現(xiàn)代化的大型火車站和國際機場等各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),取得了突飛猛進的發(fā)展,市管縣的體制業(yè)已確立。永定區(qū)(原大庸縣)的自然環(huán)境與交通條件,亦有使張家界市發(fā)展成為桂林市式的中等城市的前景。而吉首市作為州府所在地要發(fā)展成為中等城市,尚存在許多難以克服的困難。曾有人計算,倘若引進三萬至五萬工人的企業(yè)到吉首市來,廠房用地、新市區(qū)用地、工業(yè)用水、生活用水,都將成為難題。而作為二十一世紀的中等城市,沒有地皮建設(shè)新市區(qū)、建設(shè)工業(yè)、企業(yè)和機場,是不可想象的。事實上,吉首市要發(fā)展成為中等城市已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)。據(jù)1999年《中國資產(chǎn)新聞》8月11日報道,我國現(xiàn)存的72個地區(qū)行政建制將在政府機構(gòu)改革中被撤銷,市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政體制將在我國全面確立,并分三種情況區(qū)別對待,即:與地級市并存在一地的,實行地市合并;與縣級市并存一地的,所在市達到設(shè)市標準的,撤銷地區(qū)建制,設(shè)立地級市,實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制;不夠成立地級市條件的其余地區(qū),要逐步撤銷,原地區(qū)所轄的縣改由附近地級市領(lǐng)導(dǎo)或由省直轄。湘西州與吉首市的現(xiàn)狀,是州府與縣級市并存一地,與上述第三種情況類似。根據(jù)國家對地方行政體制改革的上述精神,對湘西州和州府吉首市的行政區(qū)劃應(yīng)進行再思考。

四、可供借鑒的范例及對湘西山區(qū)區(qū)劃調(diào)整的設(shè)想

關(guān)于民族型政區(qū)的調(diào)整,并非此見為先。早在八十年代,對民族自治州的區(qū)劃調(diào)整,就有四川涼州模式可供參考。如八十年代初,四川把涼山州北部兩個民族聚居縣,向其東北就近析入樂山市(地級市),兩縣以南的其余各縣,向西南與西昌地區(qū)合并,仍稱涼山彝族自治州,州府從昭覺縣遷至西昌市。這一重大舉措,使涼山州的幅員、人口、資料配置更為合理和科學(xué),西昌這一地級市經(jīng)濟增長極的功能得到確立與強化,大大推動了涼山州各項事業(yè)發(fā)展。

考慮到目前湘西州區(qū)劃的不合理性給地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展帶來的困難,建議將湘西州一分為二,把酉水以北的三個土家族聚居縣,向東北就近析入土家族聚居的張家界市;酉水以南的五個苗族聚居的縣市,就近向南并入有苗族聚居的懷化市。這樣,不僅能化湘西州的消極因素(內(nèi)耗)為積極因素,可以將湘西州域配置的天然弱勢,變?yōu)閮?yōu)化湖南西部兩個地級市的幅員、人口、資源的合理配置,而且減少了一個地區(qū)的財政支出。

如此調(diào)整后,張家界市將從目前的四縣區(qū)(桑植、慈利、永定、武陵源),增加酉水北的三個縣,可克服目前地幅偏窄、轄縣太少、人口偏少的缺陷,其轄縣將增到七縣區(qū),總面積增至19066平方公里,人口300余萬,這樣,張家界市的市域幅員、人口、資源配置更為合理,更有利于未來的可持續(xù)發(fā)展。

湘西州南部五個苗族聚居的縣市并入懷化市后,懷化這一地級市,亦將從目前的12個縣市區(qū),增至17個縣市區(qū),總?cè)丝诩s500多萬,亦只相當漢族地區(qū)一個中等偏小的地級市的規(guī)模。這樣調(diào)整后,懷化市雖有17個縣市區(qū),但其中的11個縣市為小縣市,每縣市人口各在20萬左右至30多萬,最少的僅12萬人。再從橫向看,西部的涼山州轄17個縣市,甘孜州轄20個縣,黔東南州轄16個縣市,遠在西北邊疆的伊犁哈薩克州,轄1州2地(即域城和阿爾泰地區(qū))。地處中西結(jié)合部的懷化市,轄17個縣市區(qū)是適宜的,況且大部分是小縣市。

如此調(diào)整后的湖南西部山區(qū)的行政區(qū)劃,將從目前兩市一州變成兩個地級市,即張家界市和懷化市,兩個地級市的幅員、人口、資源配置,更為合理和科學(xué),更有利于地方行政體制的改革和市管縣體制在湖南的全面確立和實施,并且減少了一個地州的財政支出,并可將這筆財源用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以積極姿態(tài)迎接西部開發(fā)。

張家界市和懷化市,是湖南西部民族地區(qū)的兩個地級市,分別并入這兩個地級市的現(xiàn)湘西州北三縣和南部五縣等民族聚居的縣市,應(yīng)繼續(xù)享有原來的各項民族優(yōu)惠政策和扶扶貧政策。在西部大開發(fā)中,通過加大對這兩個民族地級市經(jīng)濟增長極的投入,有利于全面帶動湖南西部山區(qū)的快速發(fā)展。

(作者單位:武漢中南民族學(xué)院學(xué)報編輯部)

注釋:

[1]靳爾剛《適應(yīng)機構(gòu)改革的要求,認真做好區(qū)劃地名工作》,載《中國方域——行政區(qū)劃與地名》,1998年第5期,第3頁。

[2]劉君德,《論行政區(qū)劃改革與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展》,見中國人民大學(xué)復(fù)印刊,《中國地理》,1999年,第3期,第117頁。

[3]《湖南地方志·少數(shù)民族史料》,上冊,岳麓書社1991年9月版第117頁。

[4][6]盛襄子著:《湖南苗疆之設(shè)治及其現(xiàn)狀》,(民國)重慶獨立出版社。

[5]《湖南地方志·少數(shù)民族史料》,下冊,岳麓書社1992年12月版,第193頁。

[7]《湘西土家族苗族自治州概況》,湖南人民出版社,1985,第5頁。

[8]《湖南省地圖冊》,湖南地圖出版社,1995年第3版。

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